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2019年6月18日，Facebook發(fā)布Libra（天秤幣）白皮書，公開聲稱其將“建立一套簡單的、無國界的貨幣、服務(wù)于數(shù)十億人的金融基礎(chǔ)設(shè)施。”與各國對比特幣較寬松的監(jiān)管態(tài)度形成鮮明對比的是，在Facebook宣布推出Libra之后，中國、美國、歐盟和日本等各國央行的表態(tài)均有明顯的防御色彩，原因就在于以Libra為代表的私人數(shù)字貨幣對各國的法定貨幣構(gòu)成了威脅。

根據(jù)相關(guān)監(jiān)管部門人士的言論，其實(shí)早在2014年，中國人民銀行已經(jīng)在研究法定數(shù)字貨幣，研究的范疇就包括法定數(shù)字貨幣與私人類數(shù)字貨幣的關(guān)系等①。在中國版法定數(shù)字貨幣即將推出之時(shí)，依據(jù)現(xiàn)有法律框架探討監(jiān)管部門對私人數(shù)字貨幣的監(jiān)管態(tài)度是很有意義的。

一、私人數(shù)字貨幣的界定

本文所稱的私人數(shù)字貨幣采用狹義的概念，是指基于區(qū)塊鏈技術(shù)（包含密碼學(xué)、加密算法）的加密貨幣。該等加密貨幣沒有中心化的發(fā)行機(jī)構(gòu)，以比特幣和天秤幣為代表。與私人數(shù)字貨幣相對應(yīng)的，是各國央行作為中心化的發(fā)行機(jī)構(gòu)推出的法定數(shù)字貨幣。

比特幣雖然是最先出現(xiàn)的私人數(shù)字貨幣，但是因?yàn)槠鋬r(jià)值波動劇烈并且具有發(fā)行量的上限（不超過2100萬枚），難以充當(dāng)世界貨幣，因此各國央行對其態(tài)度較為寬松，甚至有的國家接受其在本國內(nèi)作為交換媒介。針對比特幣幣值不穩(wěn)的特點(diǎn)，穩(wěn)定幣應(yīng)運(yùn)而生，這類加密貨幣往往“錨定”某一強(qiáng)勢的法定貨幣，以求獲得代幣價(jià)值的穩(wěn)定（如泰達(dá)幣，就是按照1:1的比例和美元錨定）。

Libra借鑒了比特幣的區(qū)塊鏈技術(shù)和穩(wěn)定幣的穩(wěn)定機(jī)制，解決了私人數(shù)字貨幣數(shù)量限制和幣值不穩(wěn)的兩大不足。根據(jù)其白皮書，Libra采取的改進(jìn)措施是為Libra提供真實(shí)資產(chǎn)儲備。對于每個(gè)新創(chuàng)建的Libra，在儲備中都有相對應(yīng)價(jià)值的一籃子銀行存款和短期政府債券。

與現(xiàn)有的主權(quán)貨幣相比，Libra具有獨(dú)特的優(yōu)勢：分布式管理，確保網(wǎng)絡(luò)不受單一實(shí)體控制；開放訪問，方便任何能連接互聯(lián)網(wǎng)的人使用；采用安全加密技術(shù)，保護(hù)資金安全無虞；國際匯兌的效率高且成本低。中國央行副行長陳雨露曾在一次公開場合表示，以Libra為代表的私人數(shù)字貨幣將對貨幣主權(quán)、資本管制、支付體系監(jiān)管等公共政策構(gòu)成挑戰(zhàn)，Libra主要錨定美元，其國際使用可能會進(jìn)一步增強(qiáng)美元在國際貨幣體系當(dāng)中的主導(dǎo)地位，遏制多極化國際貨幣體系，包括人民幣國際化的發(fā)展。

二、中國現(xiàn)有的貨幣秩序

要了解中國對私人數(shù)字貨幣的監(jiān)管邏輯，就必須了解以人民幣為中心的貨幣秩序。這是一個(gè)相當(dāng)宏大的話題，因?yàn)樨泿胖刃虿粌H包括中央銀行發(fā)行、回收基礎(chǔ)貨幣，還包括商業(yè)銀行通過信貸創(chuàng)造存款貨幣，還包括貨幣政策制定、執(zhí)行以及反洗錢的相關(guān)規(guī)定等等?？紤]到本文討論的話題是私人數(shù)字貨幣的監(jiān)管，有必要進(jìn)行限縮。經(jīng)濟(jì)學(xué)界公認(rèn)的貨幣職能有三個(gè)，分別是：交換媒介、價(jià)值尺度和貯藏手段。這里所稱的貨幣秩序，主要是從交換媒介的角度來看。

從交換媒介的角度來講，中國的貨幣秩序主要以“一法兩規(guī)”為基礎(chǔ)，一部法律即《中國人民銀行法》，兩部行政法規(guī)分別為《人民幣管理?xiàng)l例》和《外匯管理?xiàng)l例》。簡而言之，現(xiàn)有貨幣秩序的核心是確立人民幣作為唯一法定貨幣的地位并禁止其他任何交換媒介對人民幣的地位構(gòu)成沖擊。

《中國人民銀行法》第十六條規(guī)定：“中華人民共和國的法定貨幣是人民幣。以人民幣支付中華人民共和國境內(nèi)的一切公共的和私人的債務(wù)，任何單位和個(gè)人不得拒收”?！锻鈪R管理?xiàng)l例》則在原則上禁止任何外匯在中國境內(nèi)流通，該條例第八條規(guī)定：“中華人民共和國境內(nèi)禁止外幣流通，并不得以外幣計(jì)價(jià)結(jié)算，但國家另有規(guī)定的除外②。”

為強(qiáng)化人民幣唯一的法定貨幣的地位，中國禁止任何其他交換媒介對人民幣的替代。《中國人民銀行法》第二十條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得印制、發(fā)售代幣票券，以代替人民幣在市場上流通。”《人民幣管理?xiàng)l例》對這一條款進(jìn)行了重述，并規(guī)定人民幣的發(fā)行和回收統(tǒng)一由中國人民銀行負(fù)責(zé)。

三、對貨幣秩序的一次擾動

在以比特幣為代表的私人數(shù)字貨幣出現(xiàn)之前，誕生于網(wǎng)絡(luò)游戲領(lǐng)域的虛擬貨幣已經(jīng)對貨幣秩序造成一次小沖擊，其中以騰訊的Q幣為代表。用戶可以通過購買QQ卡、電話充值、銀行卡充值、網(wǎng)絡(luò)充值等方式獲得Q幣，1Q幣=1元人民幣，購買的Q幣可以在騰訊內(nèi)部流通和支付結(jié)算。Q幣具體的應(yīng)用場景是，購買騰訊游戲中的游戲點(diǎn)券或游戲幣，QQ會員、QQ空間等。換言之，Q幣成為了騰訊商業(yè)帝國中通用的交換媒介。

2005年以后，Q幣的觸角開始延伸至QQ領(lǐng)域之外，網(wǎng)民開始把Q幣當(dāng)成交換其他網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的“流通幣”，有販賣者開始出售Q幣并換取人民幣，以謀取利益， 甚至有人用Q幣購買電腦硬盤等線下產(chǎn)品。2006年，學(xué)者楊濤在其文章《虛擬社會四大怪象的法律拷問》中認(rèn)為“Q幣將沖擊我國金融秩序、沖擊人民幣體系”，把Q幣推向了風(fēng)口浪尖，引起了監(jiān)管部門的注意。

2007年2月，中國14個(gè)部委聯(lián)合央行出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)網(wǎng)吧及網(wǎng)絡(luò)游戲管理工作的通知》，其中明確要求“中國人民銀行要加強(qiáng)對網(wǎng)絡(luò)游戲中的虛擬貨幣的規(guī)范和管理，防范虛擬貨幣沖擊現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)金融秩序。要嚴(yán)格限制網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營單位發(fā)行虛擬貨幣的總量以及單個(gè)網(wǎng)絡(luò)游戲消費(fèi)者的購買額；嚴(yán)格區(qū)分虛擬交易和電子商務(wù)的實(shí)物交易，網(wǎng)絡(luò)游戲經(jīng)營單位發(fā)行的虛擬貨幣不能用于購買實(shí)物產(chǎn)品”等。

2009年6月，文化部和商務(wù)部經(jīng)央行同意，出臺《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣管理工作通知》，該通知對網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣進(jìn)行了界定，網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣是指由網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營企業(yè)發(fā)行，游戲用戶使用法定貨幣按一定比例直接或間接購買，存在于游戲程序之外，以電磁記錄方式存儲于網(wǎng)絡(luò)游戲運(yùn)營企業(yè)提供的服務(wù)器內(nèi)，并以特定數(shù)字單位表現(xiàn)的一種虛擬兌換工具。通知還對虛擬貨幣的使用做了嚴(yán)格限制，規(guī)定“網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣的使用范圍僅限于兌換發(fā)行企業(yè)自身所提供的虛擬服務(wù)，不得用以支付、購買實(shí)物產(chǎn)品或兌換其它企業(yè)的任何產(chǎn)品和服務(wù)。”

該通知確立了網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣的兩項(xiàng)監(jiān)管原則，即發(fā)行與交易的許可原則以及發(fā)行與交易相分離的原則。從事網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣發(fā)行服務(wù)或交易服務(wù)均需行政審批獲得許可后方可進(jìn)行；同時(shí)規(guī)定，同一企業(yè)不得既從事虛擬貨幣的發(fā)行服務(wù)又從事交易服務(wù)。

總結(jié)起來，中國對網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣的監(jiān)管邏輯如下：

第一，虛擬貨幣與法定貨幣之間原則上只能單向流動，可以用法定貨幣購買虛擬貨幣，但是虛擬貨幣不能自由兌換為法定貨幣③。

第二，虛擬貨幣與法定貨幣之間的兌換比例需固定，且確定兌換比例后不得變動，虛擬貨幣的發(fā)行數(shù)量和發(fā)行價(jià)格等情況須按季度報(bào)送主管部門備案。

第三，虛擬貨幣的使用范圍僅限于虛擬服務(wù)，不得用于實(shí)體商品或者實(shí)體服務(wù)，更不得跨企業(yè)使用。

從中國對網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣的監(jiān)管邏輯來看，監(jiān)管部門嚴(yán)格維護(hù)上文所述的貨幣秩序，將虛擬貨幣牢牢圈在了特定的范圍內(nèi)，將其通向交換媒介的途徑一一堵死，最終將之變成為虛擬服務(wù)的預(yù)充值。這一監(jiān)管邏輯至今未變④。

四、私人數(shù)字貨幣的監(jiān)管邏輯

網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣的發(fā)行有一個(gè)中心化的企業(yè)，對應(yīng)著相應(yīng)的虛擬服務(wù)，其使用也有一個(gè)明顯的企業(yè)邊界。但是私人數(shù)字貨幣的發(fā)行系基于區(qū)塊鏈技術(shù)，沒有中心化的機(jī)構(gòu)，采用加密技術(shù)通過網(wǎng)絡(luò)流通，可以方便地跨企業(yè)、跨國界流動，一旦大范圍使用，對現(xiàn)有貨幣秩序的沖擊不可等閑視之。

在比特幣價(jià)格上升并出現(xiàn)比特幣的熱炒后，中國當(dāng)時(shí)的一行三會聯(lián)合工信部出臺了“關(guān)于防范比特幣風(fēng)險(xiǎn)的通知”（ 銀發(fā)〔2013〕289號），該通知首先明確了比特幣的屬性，認(rèn)為雖然比特幣被稱為“貨幣”，但由于其不是由貨幣部門發(fā)行，不具有法償性與強(qiáng)制性等貨幣屬性，并不是真正意義的貨幣。從性質(zhì)上看，比特幣應(yīng)當(dāng)是一種特定的虛擬商品，不具有與貨幣等同的法律地位，不能且不應(yīng)作為貨幣在市場上流通使用。

上述認(rèn)定是“一法兩規(guī)”確定的貨幣秩序的自然延伸，但是仍有值得玩味的地方。通知將比特幣定位為“虛擬商品”，看似對比特幣沒有一棒子打死，實(shí)則否定了比特幣的任何金融屬性。橫向比較一下，德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局賦予了比特幣與外匯同等的地位，之后德國財(cái)政部進(jìn)一步認(rèn)可比特幣是一種記賬單位。而中國監(jiān)管部門將比特幣定位為“虛擬商品”而非外匯，未賦予比特幣任何的貨幣地位，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了一種更嚴(yán)格的監(jiān)管邏輯。

此外，該通知還進(jìn)一步切斷了比特幣與任何金融機(jī)構(gòu)的聯(lián)系途徑，明確規(guī)定：各金融機(jī)構(gòu)和支付機(jī)構(gòu)不得以比特幣為產(chǎn)品或服務(wù)定價(jià)，不得買賣或作為中央對手買賣比特幣，不得承保與比特幣相關(guān)的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)或?qū)⒈忍貛偶{入保險(xiǎn)責(zé)任范圍，不得直接或間接為客戶提供其他與比特幣相關(guān)的服務(wù)，包括：為客戶提供比特幣登記、交易、清算、結(jié)算等服務(wù)；接受比特幣或以比特幣作為支付結(jié)算工具；開展比特幣與人民幣及外幣的兌換服務(wù)；開展比特幣的儲存、托管、抵押等業(yè)務(wù)；發(fā)行與比特幣相關(guān)的金融產(chǎn)品；將比特幣作為信托、基金等投資的投資標(biāo)的等。

如果說監(jiān)管部門在2013年將比特幣定位為特殊的“虛擬商品”還算是開了一絲合法的口子的話，那么在2017年針對市場上出現(xiàn)的首次代幣發(fā)行（ICO）亂象，監(jiān)管部門一刀切地予以否定。2017年9月，一行三會聯(lián)合網(wǎng)信辦、工信部和工商總局，出臺了《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險(xiǎn)的公告》，將首次代幣發(fā)行（ICO）進(jìn)行融資的活動直斥為“非法金融活動”，在公告中，監(jiān)管部門將代幣發(fā)行融資在本質(zhì)上認(rèn)定為一種未經(jīng)批準(zhǔn)非法公開融資的行為，涉嫌非法發(fā)售代幣票券、非法發(fā)行證券以及非法集資、金融詐騙、傳銷等違法犯罪活動。

尤其值得注意的是，在上述公告中，監(jiān)管部門將比特幣和以太幣統(tǒng)稱為“虛擬貨幣”，除了重申虛擬貨幣不具有貨幣屬性外，明令自公告發(fā)布之日起，任何所謂的代幣融資交易平臺不得從事法定貨幣與代幣、“虛擬貨幣”相互之間的兌換業(yè)務(wù)，不得買賣或作為中央對手方買賣代幣或“虛擬貨幣”，不得為代幣或“虛擬貨幣”提供定價(jià)、信息中介等服務(wù)。

對發(fā)行數(shù)量有限且?guī)胖挡▌雍艽蟮谋忍貛派星胰绱?，可以想見，對沒有發(fā)行數(shù)量限制和幣值穩(wěn)定的Libra，相關(guān)部門的監(jiān)管只會更加嚴(yán)格，尤其是在人民幣走向國際化的今天，監(jiān)管部門是絕不容許Libra等私人數(shù)字貨幣挑戰(zhàn)以人民幣為中心的貨幣秩序的。

注釋

①范一飛（中國人民銀行副行長），《中國法定數(shù)字貨幣的理論依據(jù)和架構(gòu)選擇》，《中國金融》2016年第17期。

②除外規(guī)定主要是為了便利邊境貿(mào)易，在劃定的邊境貿(mào)易范圍內(nèi)，允許外幣的支付。

③特殊的情況是，在企業(yè)解散或者停止運(yùn)營時(shí)，允許企業(yè)將虛擬貨幣對應(yīng)的相關(guān)充值退還給用戶。

④盡管網(wǎng)絡(luò)游戲的監(jiān)管權(quán)限已經(jīng)于2019年從文化和旅游部轉(zhuǎn)移至中宣部，但是文化部出臺的《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)游戲虛擬貨幣管理工作通知》仍然有效。