為防止國有資產(chǎn)的流失，加強國有金融資本管理，提高國有金融機構(gòu)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓透明度，規(guī)范相關(guān)資產(chǎn)交易行為，維護國有金融資本出資人權(quán)益，在《中共中央國務(wù)院關(guān)于完善國有金融資本管理的指導(dǎo)意見》有關(guān)精神的指導(dǎo)下以及《國有金融資本出資人職責(zé)暫行規(guī)定》的要求下，財政部于2021年12月8日正式出臺了《關(guān)于規(guī)范國有金融機構(gòu)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓有關(guān)事項的通知》（以下簡稱“通知”）。
一、《通知》出臺前有關(guān)國有金融機構(gòu)進行資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的參考規(guī)定
在《通知》正式出臺前，關(guān)于國有金融機構(gòu)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓事項的規(guī)定可見諸監(jiān)管機構(gòu)、法院的復(fù)函、批復(fù)中。2001年7月30日，中國人民銀行針對中國人民銀行上海分行《關(guān)于商業(yè)銀行將借款合同項下債權(quán)轉(zhuǎn)讓給非金融機構(gòu)的行為是否妥當(dāng)?shù)恼埵尽纷鞒龅摹吨袊嗣胥y行辦公廳關(guān)于商業(yè)銀行借款合同項下債權(quán)轉(zhuǎn)讓有關(guān)問題的批復(fù)》中規(guī)定：“由貸款而形成的債權(quán)及其他權(quán)利只能在具有貸款業(yè)務(wù)資格的金融機構(gòu)之間轉(zhuǎn)讓。未經(jīng)許可，商業(yè)銀行不得將其債權(quán)轉(zhuǎn)讓給非金融企業(yè)。”對商業(yè)銀行的債權(quán)轉(zhuǎn)讓行為進行了限制性的約束。而2009年2月5日，中國銀監(jiān)會辦公廳在《關(guān)于商業(yè)銀行向社會投資者轉(zhuǎn)讓貸款債權(quán)法律效力有關(guān)問題的批復(fù)》(銀監(jiān)辦發(fā)[2009]24號)明確：
1
對商業(yè)銀行向社會投資者轉(zhuǎn)讓貸款債權(quán)沒有禁止性規(guī)定，轉(zhuǎn)讓合同具有合同法上的效力。社會投資者是指金融機構(gòu)以外的自然人、法人或者其他組織；
2
轉(zhuǎn)讓具體的貸款債權(quán)，屬于債權(quán)人將合同的權(quán)利轉(zhuǎn)讓給第三人，并非向社會不特定對象發(fā)放貸款的經(jīng)營性活動，不涉及從事貸款業(yè)務(wù)的資格問題，受讓人無須具備從事貸款業(yè)務(wù)的資格；
3
商業(yè)銀行向社會投資者轉(zhuǎn)讓貸款債權(quán)，應(yīng)當(dāng)建立風(fēng)險管理制度、內(nèi)部控制制度等相應(yīng)的制度和內(nèi)部批準(zhǔn)程序；
4
商業(yè)銀行向社會投資者轉(zhuǎn)讓貸款債權(quán)，應(yīng)當(dāng)采取拍賣等公開形式，以形成公允價格，接受社會監(jiān)督；
5
商業(yè)銀行向社會投資者轉(zhuǎn)讓貸款債權(quán)，應(yīng)當(dāng)向銀監(jiān)會或其派出機構(gòu)報告，接受監(jiān)管部門的監(jiān)督檢查?！闭w上商業(yè)銀行轉(zhuǎn)讓債權(quán)經(jīng)歷了一個逐漸放寬限制的過程。
為了規(guī)范金融企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為，加強國有資產(chǎn)交易的監(jiān)督管理，維護國有資產(chǎn)出資人的合法權(quán)益，防止國有資產(chǎn)流失，財政部于2009年3月17日出臺《金融企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理辦法》（以下簡稱“管理辦法”），對金融企業(yè)的各類國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓進行了較為詳細的規(guī)定。
除了相關(guān)監(jiān)管部門外，為了保證國有金融機構(gòu)的債權(quán)轉(zhuǎn)讓后得以實現(xiàn)清收，與訴訟程序進行銜接，2009年3月30日，最高人民法院在《關(guān)于審理涉及金融不良債權(quán)轉(zhuǎn)讓案件工作座談會紀(jì)要》第10條規(guī)定：“金融資產(chǎn)管理公司轉(zhuǎn)讓已經(jīng)涉及訴訟、執(zhí)行或者破產(chǎn)等程序的不良債權(quán)的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)債權(quán)轉(zhuǎn)讓合同以及受讓人或者轉(zhuǎn)讓人的申請，裁定變更訴訟主體或者執(zhí)行主體?！钡?1條規(guī)定：“國有銀行向金融資產(chǎn)管理公司轉(zhuǎn)讓不良債權(quán)，或者金融資產(chǎn)管理公司受讓不良債權(quán)后，通過債權(quán)轉(zhuǎn)讓方式處置不良資產(chǎn)的，可以適用《關(guān)于審理涉及金融資產(chǎn)管理公司收購、管理、處置國有銀行不良貸款形成的資產(chǎn)的案件適用法律若干問題的規(guī)定》。”但實踐中，商業(yè)銀行鮮少將債權(quán)直接轉(zhuǎn)讓給社會投資者，通常都是先將債權(quán)轉(zhuǎn)讓給具有資質(zhì)的AMC公司以完成剝離，在AMC公司受讓銀行債權(quán)后，再通過一般轉(zhuǎn)讓或以整體資產(chǎn)包的形式將債權(quán)轉(zhuǎn)讓予非金融機構(gòu)的社會投資者。
二、《通知》正式出臺后，國有金融機構(gòu)進行貸款債權(quán)轉(zhuǎn)讓將面臨的政策新變化
在《通知》出臺前，《管理辦法》已經(jīng)對金融企業(yè)進行國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓進行了較為詳細的規(guī)定。但是，隨著金融企業(yè)進行資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所面臨的新情況更加復(fù)雜，新問題更加突出，為解決這些疑惑，2021年12月8日，財政部正式出臺了《通知》，相較以往的規(guī)定，《通知》中針對不同類型的資產(chǎn)、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的流程、國有資產(chǎn)流失后的責(zé)任承擔(dān)等方面進行了集中、統(tǒng)一地規(guī)定，而針對國有金融機構(gòu)進行資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的事項，需要特別注意以下新變化：
//（一）明確國有金融機構(gòu)進行資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)，確保公開、公平、公正，不得通過資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓進行不當(dāng)利益輸送。
所謂公開、公平、公正，即是要求國有金融機構(gòu)在進行資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時依據(jù)資產(chǎn)的不同類型在不同的渠道、依據(jù)相應(yīng)的規(guī)定進行轉(zhuǎn)讓。具體而言：
1
國有金融機構(gòu)轉(zhuǎn)讓股權(quán)類資產(chǎn)，或涉及底層資產(chǎn)全部是股權(quán)類資產(chǎn)且享有浮動收益的信托計劃、資管產(chǎn)品、基金份額等金融資產(chǎn)，按照《金融企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理辦法》（財政部令第54號）等相關(guān)規(guī)定執(zhí)行；
2
轉(zhuǎn)讓不動產(chǎn)、機器設(shè)備、知識產(chǎn)權(quán)、有關(guān)金融資產(chǎn)等非股權(quán)類資產(chǎn)，轉(zhuǎn)讓在境外的標(biāo)的資產(chǎn)，原則上均參照本通知的有關(guān)規(guī)定進行資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，但是國家或行業(yè)監(jiān)管部門另有規(guī)定的除外。
3
但需要特別注意的是，《通知》中的第一條，在“因開展正常經(jīng)營業(yè)務(wù)涉及的抵（質(zhì)）押資產(chǎn)、抵債資產(chǎn)、訴訟資產(chǎn)、信貸資產(chǎn)、租賃資產(chǎn)、不良資產(chǎn)、債權(quán)等資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓及報廢資產(chǎn)處置，以及司法拍賣資產(chǎn)、政府征收資產(chǎn)等”事項中，并沒有明確“適用本通知”的表述，而是要求“國家另有規(guī)定的從其規(guī)定”。那么就意味著，銀行在進行貸款債權(quán)轉(zhuǎn)讓時，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用中國人民銀行或銀保監(jiān)會的相關(guān)規(guī)定，進行貸款債權(quán)轉(zhuǎn)讓的處置。
4
納入國有金融資本管理的憑借國家權(quán)力和信用支持的金融機構(gòu),資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓有關(guān)事宜執(zhí)行本通知規(guī)定。
// （二）國有金融機構(gòu)的主體責(zé)任更加明確
在《管理辦法》中，對于國有金融企業(yè)在資產(chǎn)處置中的責(zé)任承擔(dān)并未明確，條款中更多的筆墨是在強調(diào)財政部門的監(jiān)督管理職責(zé)。而在《通知》中，則更加強調(diào)了資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓事項中國有金融機構(gòu)的主體責(zé)任。國有金融機構(gòu)需要建立并完善內(nèi)部各類資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理制度，明確責(zé)任部門、工作流程等，對資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓交易方式、種類、金額標(biāo)準(zhǔn)等作出具體規(guī)定，并報同級財政部門備案。進行資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓時應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行內(nèi)部決策程序，重大資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓需經(jīng)董事會或股東（大）會審議的，依法依規(guī)履行相應(yīng)公司治理程序；如有需要的，還需按照規(guī)定報同級財政部門。國有金融機構(gòu)需要承擔(dān)其對自身業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理，杜絕暗箱操作，確保資產(chǎn)有序流轉(zhuǎn)，防止國有資產(chǎn)流失。
// （三）限制直接協(xié)議轉(zhuǎn)讓的資產(chǎn)范圍
在一般的民商事活動中，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓沒有特別嚴(yán)格的限制。但因為國有金融機構(gòu)可能會涉及特殊的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，因此需要進行特別限制。國有金融機構(gòu)在資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓原則上采取進場交易、公開拍賣、網(wǎng)絡(luò)拍賣、競爭性談判等公開交易方式進行。但對于特殊的資產(chǎn)也有特殊的轉(zhuǎn)讓方式：
1
轉(zhuǎn)讓在公開市場交易的證券及金融衍生產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)通過依法設(shè)立的交易系統(tǒng)和交易場所進行；
2
未經(jīng)公開競價處置程序，國有金融機構(gòu)不得采取直接協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式向非國有受讓人轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)，但國家另有規(guī)定的除外；
3
《通知》出臺前，《管理辦法》第三十五條規(guī)定：“有下列情況之一，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)或者財政部門批準(zhǔn)，轉(zhuǎn)讓方可以采取直接協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式轉(zhuǎn)讓非上市企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)和上市公司國有股份：
（一）國家有關(guān)規(guī)定對受讓方有特殊要求；
（二）控股（集團）公司進行內(nèi)部資產(chǎn)重組；
（三）其他特殊原因”。
《通知》在此基礎(chǔ)上，對可以直接協(xié)議轉(zhuǎn)讓的資產(chǎn)類型進行了擴充，即“屬于集團內(nèi)部資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、按照投資協(xié)議或合同約定條款履約退出、根據(jù)合同約定第三人行使優(yōu)先購買權(quán)、將特定行業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給國有及國有控股企業(yè)，以及經(jīng)同級財政部門認(rèn)可的其他情形，經(jīng)國有金融機構(gòu)按照授權(quán)機制審議決策后，可以采取直接協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式進行交易?！敝苯訁f(xié)議轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)可以簡化轉(zhuǎn)讓流程，降低資產(chǎn)變現(xiàn)的成本，一定程度上提高了資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的效率。
// （四）合理定價，減少國有資產(chǎn)的流失
國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓本質(zhì)上也是商業(yè)交易行為。價格過低可能會導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，價格過高則可能導(dǎo)致國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓無法順利進行，因此合理定價就尤為重要。《通知》中對合理定價進行了如下規(guī)定：
1
需要進行資產(chǎn)評估的，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的評估機構(gòu)進行資產(chǎn)評估并履行相應(yīng)的核準(zhǔn)、備案手續(xù)，并以經(jīng)核準(zhǔn)或備案的評估結(jié)果為依據(jù)確定轉(zhuǎn)讓底價；
2
對于有明確市場公允價值的資產(chǎn)交易，轉(zhuǎn)讓標(biāo)的價值較低（單項資產(chǎn)價值低于100萬元）的資產(chǎn)交易，國有獨資、全資金融機構(gòu)之間的資產(chǎn)交易，國有金融機構(gòu)及其獨資全資子企業(yè)之間的資產(chǎn)交易，以及國有金融機構(gòu)所屬控股子企業(yè)之間發(fā)生的不會造成國有金融機構(gòu)擁有的國有權(quán)益發(fā)生變動的資產(chǎn)交易，且經(jīng)國有金融機構(gòu)或第三方中介機構(gòu)論證不會造成國有資產(chǎn)流失的，依法依規(guī)履行決策程序后可以不評估，有明確市場公允價值的資產(chǎn)交易可以參照市場公允價值確定轉(zhuǎn)讓底價，其他資產(chǎn)交易可以參照市場公允價值、審計后賬面價值等方式確定轉(zhuǎn)讓底價。
3
對投資協(xié)議或合同已約定退出價格的資產(chǎn)交易，依法依規(guī)履行決策程序后，經(jīng)論證不會造成國有資產(chǎn)流失的，可按約定價格執(zhí)行。
//（五）明確交易流程，確保資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓依法合規(guī)
《通知》第一條就明確，國有金融機構(gòu)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓需要遵循“公開、公平、公正”的原則，不同類型的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓需要遵循不同的交易流程：
1
國有金融機構(gòu)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓采取進入產(chǎn)權(quán)交易場所交易的，具體工作流程參照金融企業(yè)非上市國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；
2
采取公開拍賣方式的，應(yīng)當(dāng)選擇有資質(zhì)的拍賣中介機構(gòu)，按照《中華人民共和國拍賣法》的規(guī)定組織實施；
3
采取網(wǎng)絡(luò)拍賣方式的，應(yīng)當(dāng)在互聯(lián)網(wǎng)拍賣平臺上向社會全程公開，接受社會監(jiān)督；
4
采取競爭性談判方式的，應(yīng)當(dāng)有三人以上參加競價。所謂競爭性談判，實踐中一般指招投標(biāo)。招投標(biāo)也會有不同的方式，但大多數(shù)招投標(biāo)需要借助第三方公司公開進行。而競爭性談判的具體流程，也會根據(jù)資產(chǎn)類型的不同而采用不同的交易流程，《通知》中并未明確約定，具體的流程還需要根據(jù)資產(chǎn)的具體情況再進一步明確。
5
采取其他方式的，國家有相關(guān)規(guī)定的依據(jù)相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，沒有規(guī)定的應(yīng)當(dāng)至少有兩人以上參加競價，當(dāng)只有一人競價時，需按照公告程序補登公告，公告７個工作日后，如確定沒有新的競價者參加競價才能成交。
就付款流程而言，資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓成交后，轉(zhuǎn)讓價款原則上應(yīng)一次性付清。如成交金額較大（超過1億元）、一次性付清確有困難的，可以約定分期付款方式，但首付款比例不得低于30%，其余款項應(yīng)當(dāng)提供轉(zhuǎn)讓方認(rèn)可的合法有效擔(dān)保，并按照不低于上一期新發(fā)放貸款加權(quán)平均利率向轉(zhuǎn)讓方支付延期付款期間利息，付款期限不得超過1年。受讓方未付清全部款項前，不得進行資產(chǎn)交割及辦理過戶手續(xù)。國有金融機構(gòu)及其獨資全資子企業(yè)之間的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，其款項支付和資產(chǎn)交割可根據(jù)實際情況進行約定。
//（六）交易信息需要充分公開
國有金融機構(gòu)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓采取進入產(chǎn)權(quán)交易場所交易的，參照《規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)開展金融企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易管理暫行規(guī)定》（財金〔2020〕92號）執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)在省級財政部門確認(rèn)的承辦地方金融企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)交易業(yè)務(wù)的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)中進行，以保證交易信息需要充分公開。
除國家另有規(guī)定外，國有金融機構(gòu)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓原則上需向社會公開發(fā)布資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓信息公告，公告應(yīng)當(dāng)遵守有關(guān)法律法規(guī)，遵循統(tǒng)一渠道、查閱便利的原則，確保轉(zhuǎn)讓信息發(fā)布及時、有效、真實、完整。轉(zhuǎn)讓底價高于100萬元低于1000萬元（含）的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項目，信息公告期應(yīng)當(dāng)不少于10個工作日；轉(zhuǎn)讓底價高于1000萬元的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項目，信息公告期應(yīng)當(dāng)不少于20個工作日。除國家另有要求外，國有金融機構(gòu)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓不得對受讓方的資格條件作出限制。相較于此前財政部、銀監(jiān)會關(guān)于印發(fā)《金融資產(chǎn)管理公司資產(chǎn)處置公告管理辦法（修訂）》的通知（2008）》第九條的規(guī)定，本次《通知》對信息公告時間進行了延長了，以確保交易信息充分公開。但延長公告日一定程度上會增加資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的處置時間，降低變現(xiàn)的效率。
//（七）加強監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)行為，相關(guān)責(zé)任主體需要承擔(dān)賠償責(zé)任
《通知》在責(zé)任追究機制中最大的變化，除了處分、追究刑事責(zé)任外，對于各級財政部門、國有金融機構(gòu)有關(guān)人員違反規(guī)定，越權(quán)決策、玩忽職守、以權(quán)謀私，造成國有資產(chǎn)流失的，還應(yīng)當(dāng)依法依規(guī)承擔(dān)的賠償責(zé)任，充分把握“防止國有資產(chǎn)流失”的核心。在各級財政部門、財政部各地監(jiān)管局應(yīng)當(dāng)盡到監(jiān)督管理的職責(zé)外，還要求國有金融機構(gòu)建立資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓監(jiān)督檢查制度，定期對所屬分支機構(gòu)及各級子企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓事項進行內(nèi)部審計，并于每年5月20日前，將上年度資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓情況報同級財政部門，實現(xiàn)分級管理的目標(biāo)。
三、結(jié)語
《通知》的出臺，是應(yīng)對金融機構(gòu)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓出現(xiàn)的新問題的政策補丁，切實防止國有資產(chǎn)在處置過程中的流失，減少損失，防控風(fēng)險，為資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓創(chuàng)造了更加完善的規(guī)范環(huán)境。
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