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實踐中，有很多風(fēng)電場項目由兩家或多家投資者進(jìn)行合作開發(fā)，為此，投資者之間會簽署合作協(xié)議，具體約定開發(fā)方式及各方權(quán)利義務(wù)。在風(fēng)電場項目的開發(fā)過程中，投資者之間可能會發(fā)生爭議，繼而演變成合同糾紛。在該類案件中，當(dāng)事人可能會對合作協(xié)議的性質(zhì)及效力產(chǎn)生持不同觀點，從現(xiàn)有為數(shù)不多的案例來看，法院的裁判標(biāo)準(zhǔn)也尚不統(tǒng)一。下面本文將結(jié)合最高人民法院（2019）最高法民終211號判決，對本案風(fēng)電場項目合作協(xié)議的法律效力問題進(jìn)行簡要的分析和探討。

2012年3月，青海力騰新能源投資有限公司（以下簡稱“青海力騰公司”）與中船重工西安東儀新能源有限責(zé)任公司（以下簡稱“西安東儀公司”）簽署了《關(guān)于格爾木小灶火30萬千瓦風(fēng)電場項目合作之框架協(xié)議書》（以下簡稱“《合作框架協(xié)議書》”），該協(xié)議主要內(nèi)容有：

2012年6月，青海力騰公司向格爾木力騰公司移交了風(fēng)電場項目一期項目的文件、批復(fù)等全部手續(xù)。此后，格爾木力騰公司支付青海力騰公司1600萬元的轉(zhuǎn)讓費。2013年7月，青海省發(fā)展與改革委員會下發(fā)《關(guān)于同意變更格爾木小灶火風(fēng)電場一期49.5兆瓦工程項目業(yè)主的函》，同意風(fēng)電場一期項目的業(yè)主單位由青海力騰公司變更為格爾木力騰公司。

主體關(guān)系簡圖

青海力騰公司向青海高院起訴，請求判令格爾木力騰公司向其支付轉(zhuǎn)讓費、利息并賠償經(jīng)濟(jì)損失。青海力騰公司稱，格爾木力騰公司僅支付了部分無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓費，但未支付剩余有形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓費和無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓費。

格爾木力騰公司向青海高院提出反訴，請求確認(rèn)《合作框架協(xié)議書》無效，確認(rèn)青海力騰公司向格爾木力騰公司出售風(fēng)電場一期項目的行為無效，判令青海力騰公司返還格爾木力騰公司已付1600萬元轉(zhuǎn)讓費。格爾木力騰公司稱，青海力騰公司通過《合作框架協(xié)議書》獲取路條轉(zhuǎn)讓費的行為明顯損害了國家利益，通過協(xié)議的方式規(guī)避國家法律規(guī)定獲取非法利益，協(xié)議應(yīng)屬無效。風(fēng)電場項目為行政許可項目，青海力騰公司將取得開發(fā)權(quán)的行政許可變相出售給格爾木力騰公司，該行為違反了行政許可法的禁止性規(guī)定?！逗献骺蚣軈f(xié)議書》的簽訂以及《合作框架協(xié)議書》中約定的具體支付金額并未經(jīng)上級主管單位核準(zhǔn)、更未經(jīng)享有國有資產(chǎn)評估資格證書的評估單位進(jìn)行評估，依此《合作框架協(xié)議書》亦屬無效。

西安東儀公司為本案第三人。

從以上當(dāng)事人的訴求來看，本案的爭議焦點之一是：《合作框架協(xié)議書》的性質(zhì)及效力問題。

青海高院認(rèn)為：

綜上所述，青海高院認(rèn)為《合作框架協(xié)議書》有效，一審判決駁回了格爾木力騰公司的反訴請求。

格爾木力騰公司不服一審判決，向最高院提起上訴。最高院判決駁回了格爾木力騰公司的上訴，維持了一審判決。

青海高院及最高院均認(rèn)為《合作框架協(xié)議書》有效，其主要通過以下三個方面進(jìn)行判斷：

因此，青海高院及最高院均認(rèn)為《合作框架協(xié)議書》有效，格爾木力騰公司關(guān)于《合作框架協(xié)議書》是倒賣國家資源項目、屬無效協(xié)議的上訴主張不能成立。

通過以上可以看出，法院的判斷標(biāo)準(zhǔn)與《中華人民共和國民法總則》第一百四十三條（現(xiàn)為《中華人民共和國民法典》第一百四十三條）的規(guī)定一致，即具備下列條件的民事法律行為有效：

本案中，格爾木力騰公司提出的《合作框架協(xié)議書》無效的理由可以歸納為兩個方面：

根據(jù)《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》的規(guī)定以及國務(wù)院發(fā)布的《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄（2016年本）》，風(fēng)電場項目屬于須經(jīng)政府核準(zhǔn)的投資項目。此外，國家能源局制定的《風(fēng)電開發(fā)建設(shè)管理暫行辦法》第十六條規(guī)定，風(fēng)電場工程項目按照國務(wù)院規(guī)定的項目核準(zhǔn)管理權(quán)限，分別由國務(wù)院投資主管部門和省級政府投資主管部門核準(zhǔn)；第十九條規(guī)定，風(fēng)電場工程項目須經(jīng)過核準(zhǔn)后方可開工建設(shè)。通過上述行政法規(guī)及行政規(guī)范性文件的規(guī)定來看，風(fēng)電場項目核準(zhǔn)的法律性質(zhì)屬于行政許可。

《中華人民共和國行政許可法》（以下簡稱“《行政許可法》”）第九條規(guī)定：“依法取得的行政許可，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉(zhuǎn)讓的外，不得轉(zhuǎn)讓。”根據(jù)該規(guī)定，一般情況下行政許可不得轉(zhuǎn)讓，尤其是風(fēng)電場項目涉及有限自然資源的開發(fā)利用，因此風(fēng)電場項目的投資主體變更、核準(zhǔn)手續(xù)轉(zhuǎn)讓受到了更為嚴(yán)格的監(jiān)管。2014年10月，國家能源局曾發(fā)布《國家能源局關(guān)于開展新建電源項目投資開發(fā)秩序?qū)ｍ棻O(jiān)管工作的通知》（國能監(jiān)管[2014]450號），該通知指出，由于一些地區(qū)和項目存在政策尚未完全落實、配套措施缺失以及備案（核準(zhǔn)）程序不透明等問題，出現(xiàn)了新建電源項目投資開發(fā)的投機行為，增加了項目建設(shè)成本，擾亂了新建電源項目投資開發(fā)秩序。因此，國家能源局在全國范圍內(nèi)開展新建電源項目投資開發(fā)秩序?qū)ｍ棻O(jiān)管，制止新建電源項目投產(chǎn)前的投機行為。

就本案而言，最高院認(rèn)為：“因格爾木市政府要求必須在格爾木市當(dāng)?shù)卦O(shè)立項目平臺公司開發(fā)實施案涉風(fēng)電場項目，故成立了格爾木力騰公司。格爾木力騰公司成立后，青海力騰公司將案涉風(fēng)電場一期項目前期成果注入移交格爾木力騰公司，既是履行《合作框架協(xié)議書》規(guī)定的合同義務(wù)，也是實現(xiàn)由項目平臺公司運營該項目的必要環(huán)節(jié)，且案涉風(fēng)電場一期項目業(yè)主的變更已經(jīng)取得了政府有關(guān)部門的批準(zhǔn)同意。另，《合作框架協(xié)議書》并未違反法律法規(guī)的效力性強制性規(guī)定。因此，一審法院認(rèn)定《合作框架協(xié)議書》有效，并無不當(dāng)?！睆淖罡咴旱呐袥Q內(nèi)容來看，最高院認(rèn)為《合作框架協(xié)議書》關(guān)于青海力騰公司將案涉風(fēng)電場一期項目前期成果注入移交格爾木力騰公司的約定，并不違反法律法規(guī)的效力性強制性規(guī)定。但是，最高院沒有就《合作框架協(xié)議書》是否涉及風(fēng)電場行政許可轉(zhuǎn)讓作出判斷。

根據(jù)《國有資產(chǎn)評估管理辦法》、《國有資產(chǎn)評估管理辦法施行細(xì)則》、《企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理暫行辦法》及相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，國有企業(yè)在有關(guān)資產(chǎn)處置情形下應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評估，而且上述文件還規(guī)定了未經(jīng)評估的法律后果，即“經(jīng)濟(jì)行為無效”。但實踐當(dāng)中，違反了上述規(guī)定國有資產(chǎn)交易是否有效，尚存爭議。

本案中，格爾木力騰公司主張《合作框架協(xié)議書》的性質(zhì)為轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)的買賣合同，其目的可能在于，希望通過指出《合作框架協(xié)議書》的內(nèi)容及簽訂未經(jīng)上級主管單位核準(zhǔn)、未經(jīng)享有國有資產(chǎn)評估資格證書的評估單位進(jìn)行評估，來證明《合作框架協(xié)議書》無效。其背后的考量在于，西安東儀公司為國有企業(yè)，《合作框架協(xié)議書》約定西安東儀公司出資2700萬元，持有格爾木力騰公司90%的股權(quán)，根據(jù)相關(guān)規(guī)定西安東儀公司簽署《合作框架協(xié)議書》需要進(jìn)行核準(zhǔn)、評估。

本案中，青海高院及最高院均認(rèn)為《合作框架協(xié)議書》的性質(zhì)屬于開發(fā)合作合同而不是買賣合同。最高院認(rèn)為：“《合作框架協(xié)議書》無論從名稱，還是從約定內(nèi)容看，均是合作開發(fā)合同，與一方單純交付標(biāo)的物，另一方單純支付金錢對價的買賣合同，有著本質(zhì)區(qū)別?！钡牵P(guān)于《合作框架協(xié)議書》是否需要相關(guān)單位審核、評估，青海高院及最高院均未做評判。

根據(jù)《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》、《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄（2016年本）》以及《風(fēng)電開發(fā)建設(shè)管理暫行辦法》的規(guī)定，風(fēng)電場項目須經(jīng)政府部門核準(zhǔn)，風(fēng)電場項目核準(zhǔn)的法律性質(zhì)屬于行政許可。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，除非法律、法規(guī)另有規(guī)定，否則依法取得的行政許可不得轉(zhuǎn)讓。而且，根據(jù)國家能源局既往發(fā)布的相關(guān)通知來看，國家能源局也堅決制止風(fēng)電場項目投產(chǎn)前的投機行為。因此，如果風(fēng)電場項目合作開發(fā)或者股權(quán)收購涉及售賣、變相轉(zhuǎn)讓風(fēng)電場項目核準(zhǔn)審批文件的，不排除法院依據(jù)上述規(guī)定認(rèn)定涉案合作協(xié)議或者股權(quán)收購協(xié)議無效。

本案中，青海力騰公司與西安東儀公司以成立項目公司的方式開發(fā)風(fēng)電場項目，雙方均持有項目公司的股權(quán)，更為關(guān)鍵的是，風(fēng)電場一期項目業(yè)主單位由青海力騰公司變更為項目公司前取得了青海省發(fā)改委的批準(zhǔn)，以上事實在法院確認(rèn)《合作框架協(xié)議書》有效上發(fā)揮了重要作用。因此，建議投資者在合作開發(fā)風(fēng)電場項目及收購風(fēng)電場項目股權(quán)前，就目標(biāo)風(fēng)電場項目的主體變更、審批核準(zhǔn)手續(xù)等問題，向當(dāng)?shù)氐陌l(fā)改及能源主管部門進(jìn)行咨詢和確認(rèn)。

此外，國有企業(yè)投資或者轉(zhuǎn)讓風(fēng)電場項目時，還需注意遵守《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》、《國有資產(chǎn)評估管理辦法》等相關(guān)法律關(guān)于國有資產(chǎn)的審批、評估等程序和要求，以保證因風(fēng)電場項目簽署的相關(guān)協(xié)議的效力不會因違反相關(guān)程序或限制而被司法機關(guān)否定其效力。

綜上所述，雖然本案中法院判決認(rèn)定《合作框架協(xié)議書》合法有效，但是本案格爾木力騰公司主張的《合作框架協(xié)議書》無效的理由仍值得風(fēng)電場投資者們注意，無論是在合作開發(fā)風(fēng)電場項目，還是收購風(fēng)電場項目股權(quán)時，都需要防范這些法律風(fēng)險。

第一百四十三條 具備下列條件的民事法律行為有效：

（一）行為人具有相應(yīng)的民事行為能力；

（二）意思表示真實；

（三）不違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，不違背公序良俗。

第一百四十四條 無民事行為能力人實施的民事法律行為無效。

第一百四十六條 行為人與相對人以虛假的意思表示實施的民事法律行為無效。以虛假的意思表示隱藏的民事法律行為的效力，依照有關(guān)法律規(guī)定處理。

第一百五十三條 違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定的民事法律行為無效。但是，該強制性規(guī)定不導(dǎo)致該民事法律行為無效的除外。違背公序良俗的民事法律行為無效。

第一百五十四條 行為人與相對人惡意串通，損害他人合法權(quán)益的民事法律行為無效。

第五十二條 有下列情形之一的，合同無效：

（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；

（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；

（三）以合法形式掩蓋非法目的；

（四）損害社會公共利益；

（五）違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定。

第九條 依法取得的行政許可，除法律、法規(guī)規(guī)定依照法定條件和程序可以轉(zhuǎn)讓的外，不得轉(zhuǎn)讓。

第十六條  風(fēng)電場工程項目按照國務(wù)院規(guī)定的項目核準(zhǔn)管理權(quán)限，分別由國務(wù)院投資主管部門和省級政府投資主管部門核準(zhǔn)。

由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)的風(fēng)電場工程項目，經(jīng)所在地省級政府能源主管部門對項目申請報告初審后，按項目核準(zhǔn)程序，上報國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)。項目單位屬于中央企業(yè)的，所屬集團(tuán)公司需同時向國務(wù)院投資主管部門報送項目核準(zhǔn)申請。

第十九條  風(fēng)電場工程項目須經(jīng)過核準(zhǔn)后方可開工建設(shè)。項目核準(zhǔn)后2年內(nèi)不開工建設(shè)的，項目原核準(zhǔn)機構(gòu)可按照規(guī)定收回項目。風(fēng)電場工程開工以第一臺風(fēng)電機組基礎(chǔ)施工為標(biāo)志。

第二十六條  風(fēng)電場工程未按規(guī)定程序和條件獲得核準(zhǔn)擅自開工建設(shè)，不能享受國家可再生能源發(fā)展基金的電價補貼，電網(wǎng)企業(yè)不予接受其并網(wǎng)運行。

第三條 國有資產(chǎn)占有單位（以下簡稱占有單位）有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評估：（一）資產(chǎn)拍賣、轉(zhuǎn)讓；（二）企業(yè)兼并、出售、聯(lián)營、股份經(jīng)營；（三）與外國公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織或者個人開辦中外合資經(jīng)營企業(yè)或者中外合作經(jīng)營企業(yè)；（四）企業(yè)清算；（五）依照國家有關(guān)規(guī)定需要進(jìn)行資產(chǎn)評估的其他情形。

第十條 對于應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評估的情形沒有進(jìn)行評估，或者沒有按照《辦法》及本細(xì)則的規(guī)定立項、確認(rèn)，該經(jīng)濟(jì)行為無效。

第六條 企業(yè)有下列行為之一的，應(yīng)當(dāng)對相關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行評估：（一）整體或者部分改建為有限責(zé)任公司或者股份有限公司；（二）以非貨幣資產(chǎn)對外投資；（三）合并、分立、破產(chǎn)、解散；（四）非上市公司國有股東股權(quán)比例變動；（五）產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓；（六）資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、置換；（七）整體資產(chǎn)或者部分資產(chǎn)租賃給非國有單位；（八）以非貨幣資產(chǎn)償還債務(wù)；（九）資產(chǎn)涉訟；（十）收購非國有單位的資產(chǎn)；（十一）接受非國有單位以非貨幣資產(chǎn)出資；（十二）接受非國有單位以非貨幣資產(chǎn)抵債；（十三）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他需要進(jìn)行資產(chǎn)評估的事項。

二十七條 業(yè)違反本辦法，有下列情形之一的，由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)通報批評并責(zé)令改正，必要時可依法向人民法院提起訴訟，確認(rèn)其相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)行為無效：（一）應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評估而未進(jìn)行評估；（二）聘請不符合相應(yīng)資質(zhì)條件的資產(chǎn)評估機構(gòu)從事國有資產(chǎn)評估活動；（三）向資產(chǎn)評估機構(gòu)提供虛假情況和資料，或者與資產(chǎn)評估機構(gòu)串通作弊導(dǎo)致評估結(jié)果失實的；（四）應(yīng)當(dāng)辦理核準(zhǔn)、備案而未辦理。

河南省安陽市中級人民法院：安陽普惠能源有限公司、河南九域龍源能源服務(wù)有限公司安陽分公司確認(rèn)合同有效糾紛二審民事判決書

案號：（2020）豫05民終3792號

本案中，原告龍源公司與被告普惠公司簽署《關(guān)于安陽縣分散式風(fēng)電場項目合作協(xié)議》（以下簡稱“《風(fēng)電場項目合作協(xié)議》”），約定雙方雙方進(jìn)行風(fēng)力發(fā)電項目的開發(fā)投資建設(shè)，雙方按照投資金額規(guī)劃股權(quán)比例，龍源公司占股51%，普惠公司占股49%。后普惠公司安陽縣50WM分散式風(fēng)電項目得到了當(dāng)?shù)刂鞴懿块T的批復(fù)。

原告龍源公司向法院提起訴訟，請求法院確認(rèn)《風(fēng)電場項目合作協(xié)議》合法有效。

被告普惠公司提出《風(fēng)電場項目合作協(xié)議》無效。理由包括：《風(fēng)電場項目合作協(xié)議》的約定是變相的轉(zhuǎn)讓股權(quán)，其內(nèi)容違反了《中華人民共和國合同法》第五十二條第二項、第三項、第四項的規(guī)定，即“惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益”、“以合法形式掩蓋非法目的”、“損害社會公共利益”?！讹L(fēng)電場項目合作協(xié)議》違反了《國家能源局關(guān)于開展新建電源項目投資開發(fā)秩序?qū)ｍ棻O(jiān)管工作的通知》和《能源局開展專項監(jiān)管禁止風(fēng)電、光伏項目“路條”買賣》規(guī)定和要求。