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自“碳達(dá)峰、碳中和”的雙碳目標(biāo)提出以來，新能源項目遍地開花。國務(wù)院印發(fā)的《2030年前碳達(dá)峰行動方案》明確提出，大力發(fā)展新能源，全面推進(jìn)風(fēng)電、太陽能發(fā)電大規(guī)模開發(fā)和高質(zhì)量發(fā)展，堅持集中式與分布式并舉，加快建設(shè)風(fēng)電和光伏發(fā)電基地。

以風(fēng)電、光伏項目為代表的新能源項目普遍占地范圍較大，且涉及土地類型復(fù)雜、用地目的多樣，在新能源項目的開發(fā)建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)注意此類風(fēng)險的防控。本文將結(jié)合最高人民法院（2020）最高法行申7063號裁定，對新能源光伏項目中用地合規(guī)的法律風(fēng)險防范進(jìn)行簡要的分析和探討。

2012年5月至2013年3月，山東省濟(jì)寧市微山縣發(fā)展和改革局、環(huán)境保護(hù)局、水利局、規(guī)劃局、林業(yè)局、國土資源局等部門先后對中廣公司作出同意在留莊鎮(zhèn)建設(shè)光伏發(fā)電項目的審批意見。2013年1月9日，濟(jì)寧富美環(huán)境研究設(shè)計院編制《建設(shè)項目環(huán)境影響評價報告表》，認(rèn)為該項目符合所在地縣級以上生態(tài)環(huán)保規(guī)劃和環(huán)境功能區(qū)的要求。2013年2月22日，濟(jì)寧市環(huán)境保護(hù)局作出環(huán)評批復(fù)，同意該項目建設(shè)。2013年8月2日，山東省國土資源廳通過中廣公司建設(shè)用地預(yù)審。

經(jīng)濟(jì)寧市和山東省兩級發(fā)展和改革委員會、水利局等部門備案批復(fù)，中廣公司在留莊鎮(zhèn)境內(nèi)批準(zhǔn)區(qū)域投資建成30ＭＷ光伏發(fā)電項目，并于2015年1月1日開始并網(wǎng)發(fā)電。光伏項目全部位于山東南××湖××自然保護(hù)區(qū)實驗區(qū)內(nèi)。2015年8月5日，微山縣環(huán)境保護(hù)局作出《關(guān)于濟(jì)寧中廣新能源有限公司30ＭＷ光伏發(fā)電項目驗收批復(fù)》，確認(rèn)項目環(huán)保手續(xù)齊全，落實環(huán)評批復(fù)中的各項環(huán)保要求，項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收合格。

2018年3月28日，中廣公司提起行政訴訟，請求撤銷6號決定。濟(jì)寧市中級人民法院認(rèn)為，中廣公司光伏項目位于山東南××湖××自然保護(hù)區(qū)實驗區(qū)內(nèi)，屬于禁止開發(fā)的區(qū)域。6號決定認(rèn)定該項目屬于違法建設(shè)項目，事實清楚。微山縣政府、南四湖管理局在作出6號決定前，未告知中廣公司享有陳述、申辯的權(quán)利，未聽取其陳述、申辯，違反法定程序。鑒于中廣公司光伏項目屬于違法建設(shè)項目應(yīng)予拆除，撤銷6號決定將會給國家利益、社會公共利益造成重大損失，應(yīng)確認(rèn)違法。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定，判決確認(rèn)6號決定違法。

中廣公司不服，提出上訴。山東省高級人民法院判決認(rèn)為，6號決定認(rèn)定中廣公司光伏項目為違法建設(shè)項目，認(rèn)定事實清楚。根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定，微山縣政府既有責(zé)成權(quán)，當(dāng)然也可以親自作出強制執(zhí)行決定，以提高行政執(zhí)法效率。根據(jù)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》第二十一條規(guī)定，南四湖管理局承擔(dān)保護(hù)區(qū)內(nèi)的行政執(zhí)法職責(zé)，亦具有作出6號決定的法定職權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第一項之規(guī)定，在被訴行政行為違法，但撤銷會給國家利益或社會公共利益造成重大損害的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法、不撤銷。一審判決確認(rèn)該決定違法不撤銷，符合法律規(guī)定。故判決駁回上訴、維持原判。

中廣公司不服，向最高院申請再審。最高院經(jīng)審查認(rèn)為：中廣公司光伏項目設(shè)施全部位于南四湖省級自然保護(hù)區(qū)實驗區(qū)內(nèi)，造成自然保護(hù)區(qū)污染環(huán)境、破壞資源和景觀，應(yīng)當(dāng)由微山縣政府自然保護(hù)區(qū)行政主管部門或者其授權(quán)的南四湖管理局依法作出責(zé)令限期拆除光伏項目設(shè)施、限期恢復(fù)原狀的行政決定。中廣公司在決定規(guī)定期限不自行拆除的，作出限期拆除決定的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法催告履行。經(jīng)催告仍不履行，又不申請復(fù)議或提起行政訴訟的，起訴期限屆滿后，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法申請人民法院強制執(zhí)行。但是，微山縣在處理中廣公司在自然保護(hù)區(qū)實驗區(qū)內(nèi)的違規(guī)光伏項目設(shè)施時，是由留莊鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)辦公室、留莊鎮(zhèn)環(huán)境突出問題整改百日攻堅行動領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室以及留莊鎮(zhèn)人民政府作出限期拆除光伏設(shè)施、恢復(fù)原狀的行政決定。作出決定的行政機關(guān)不是法律規(guī)定的“縣級以上人民政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門或者其授權(quán)的自然保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)”。中廣公司不履行限期拆除決定，應(yīng)申請人民法院強制執(zhí)行。微山縣政府和南四湖管理局作出6號決定強制執(zhí)行，適用法律錯誤、超越法定職權(quán)；同時，作出6號決定未經(jīng)催告履行程序，也沒有給予中廣公司陳述、申辯的機會，違反法定程序。6號決定應(yīng)予以撤銷。鑒于中廣公司光伏項目位于自然保護(hù)區(qū)實驗區(qū)內(nèi)，且相關(guān)設(shè)施已經(jīng)全部拆除，撤銷6號決定將會嚴(yán)重?fù)p害國家利益、公共利益，一、二審判決確認(rèn)違法并無不當(dāng)。

中廣公司光伏項目建設(shè)，經(jīng)過微山縣政府及其相關(guān)部門審批，存在政府信賴?yán)妗＿`法強制拆除行為造成中廣公司合法利益損失的，應(yīng)當(dāng)予以行政賠償。本案相關(guān)行政賠償問題，正在通過另案解決。中廣公司主張，山東省政府于2019年11月4日發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整山東南××湖××自然保護(hù)區(qū)范圍和功能區(qū)的批復(fù)》，將其光伏項目所在區(qū)域調(diào)整出自然保護(hù)區(qū)的實驗區(qū)，6號決定應(yīng)予撤銷。但是，新證據(jù)之前涉案光伏項目設(shè)施已經(jīng)被全部強制拆除，事后的規(guī)劃調(diào)整并不能影響6號決定的合法性。以此為由申請再審，理由不能成立。

最高院的裁判邏輯主要是：

通過以上法院的裁判思路可以看出，判斷光伏項目是否合法的標(biāo)準(zhǔn)在于是否違反相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于項目用地的規(guī)定，而非僅僅依據(jù)項目所取得的政府各主管部門的審批文件。本案中一二審法院及再審法院的判斷標(biāo)準(zhǔn)均是《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例（2011年修訂）》關(guān)于自然保護(hù)區(qū)實驗區(qū)內(nèi)不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設(shè)施等規(guī)定確認(rèn)涉案光伏項目違法。

本案中，中廣公司再審主張理由是山東省政府于2019年11月4日發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整山東南××湖××自然保護(hù)區(qū)范圍和功能區(qū)的批復(fù)》，該批復(fù)文件將涉案光伏項目所在區(qū)域調(diào)整出自然保護(hù)區(qū)的實驗區(qū)，主張一、二審判決認(rèn)定事實發(fā)生變更，6號決定缺乏事實基礎(chǔ)，應(yīng)予撤銷。

下面本文將根據(jù)中廣公司的主張及法律規(guī)定，結(jié)合法院判決思路，具體分析本案中涉案光伏項目用地合法性的問題。

光伏項目作為基礎(chǔ)設(shè)施項目，應(yīng)當(dāng)遵守我國《土地管理法》規(guī)定的基本用地原則。根據(jù)《土地管理法》第4條之規(guī)定，國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。根據(jù)原國土資源部《關(guān)于嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實施管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕2號）的規(guī)定，凡不符合法律規(guī)定和土地利用總體規(guī)劃的，不得通過建設(shè)項目用地預(yù)審。因此，若項目用地不符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃及其他專項規(guī)劃等事項，則需報經(jīng)原批準(zhǔn)單位批準(zhǔn)后，相應(yīng)調(diào)整土地利用規(guī)劃。

具體到本案中，涉案光伏項目系2013年取得項目所在地各政府的批文，2015年建設(shè)完成并網(wǎng)，但是由于涉案光伏項目全部位于自然保護(hù)區(qū)實驗區(qū)內(nèi)，屬于敏感區(qū)域，其必須要遵守國家對該類敏感區(qū)域的特殊要求。對于自然保護(hù)區(qū)而言，根據(jù)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》，在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施。在自然保護(hù)區(qū)的實驗區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設(shè)施；建設(shè)其他項目，其污染物排放不得超過國家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。在自然保護(hù)區(qū)的實驗區(qū)內(nèi)已經(jīng)建成的設(shè)施，其污染物排放超過國家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)限期治理；造成損害的，必須采取補救措施。在自然保護(hù)區(qū)的外圍保護(hù)地帶建設(shè)的項目，不得損害自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量；已造成損害的，應(yīng)當(dāng)限期治理。

尤其是2015年11月27日，國家林業(yè)局發(fā)布《關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》（林資發(fā)〔2015〕153號）再次明確：“一、各類自然保護(hù)區(qū)、森林公園（含同類型國家公園）、瀕危物種棲息地、天然林保護(hù)工程區(qū)以及東北內(nèi)蒙古重點國有林區(qū)，為禁止建設(shè)區(qū)域。”本案中，中廣公司沒有對《土地管理法》及《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》的相關(guān)規(guī)定予以足夠重視，在取得政府批文后未嚴(yán)格按照相關(guān)法律規(guī)定辦理項目用地規(guī)劃的調(diào)整，僅因信任政府部門的批復(fù)而導(dǎo)致項目最終被判定為違法直至拆除。

本案中，中廣公司建設(shè)的涉案光伏項目取得了項目所在地縣級發(fā)展和改革局、環(huán)境保護(hù)局、水利局、規(guī)劃局、林業(yè)局、國土資源局的審批，市環(huán)境保護(hù)局同意項目建設(shè)的環(huán)評批復(fù)，山東省國土資源廳的建設(shè)用地預(yù)審批復(fù)，濟(jì)寧市、山東省兩級發(fā)展和改革委員會、水利局等部門的備案批復(fù)。從政府的批復(fù)來看，關(guān)于本案項目用地中廣公司已經(jīng)取得山東省國土資源廳的建設(shè)用地預(yù)審批復(fù)，但是并沒有辦理項目用地規(guī)劃手續(xù)的調(diào)整，導(dǎo)致涉案項目所占用的土地仍處于自然保護(hù)區(qū)內(nèi)。從中廣公司在再審中舉證的山東省政府于2019年11月4日發(fā)布的將其光伏項目所在區(qū)域調(diào)整出自然保護(hù)區(qū)的實驗區(qū)批復(fù)看，直至涉案項目建設(shè)完成、驗收并網(wǎng)，項目用地的規(guī)劃自始沒有完成調(diào)整。

根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第八條之規(guī)定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可?！北景钢?，涉案項目已取得的各政府部門的批復(fù)在被撤銷前應(yīng)具有法律效力，但是雖然如此，本案中一二審法院及再審均是直接依據(jù)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》關(guān)于禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)建設(shè)項目的規(guī)定認(rèn)定涉案項目違法，并未對政府各批文進(jìn)行直接具體認(rèn)定，僅認(rèn)定中廣公司具有一定的信賴?yán)?。由此可見，政府部門的批文并非判斷涉案項目用地合法的唯一判斷標(biāo)準(zhǔn)，涉案項目用地是否合法仍需要以現(xiàn)行法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行判斷。

結(jié)合本案可以看出，針對光伏等新能源項目，需要謹(jǐn)慎核實項目用地類型，不能僅以政府批文判斷項目用地是否合法。對于尚未開工建設(shè)的光伏項目，應(yīng)在建設(shè)前審慎核實項目在各個部門及各個科室的用地類型，以及選址內(nèi)的用地現(xiàn)狀，避免產(chǎn)生各部門認(rèn)定不一致的情況；已開工建設(shè)但尚未并網(wǎng)投產(chǎn)的光伏項目雖然已經(jīng)取得了相關(guān)主管部門的選址意見或?qū)徟庖?，但由于該等審批?quán)限多集中于縣/區(qū)級，而、省級新型土地政策層出不窮，建議項目公司向當(dāng)?shù)刂鞴懿块T核實最新土地數(shù)據(jù)，同時在取得政府批文后仍應(yīng)嚴(yán)格按照土地管理法等相關(guān)要求辦理項目用地規(guī)劃手續(xù)的調(diào)整，依法、依規(guī)辦理用地合規(guī)手續(xù)，避免出現(xiàn)后續(xù)項目用地合規(guī)性的風(fēng)險。

第四條 國家實行土地用途管制制度。

國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護(hù)。

前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。

使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。

第三十二條在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施。在自然保護(hù)區(qū)的實驗區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設(shè)施；建設(shè)其他項目，其污染物排放不得超過國家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。在自然保護(hù)區(qū)的實驗區(qū)內(nèi)已經(jīng)建成的設(shè)施，其污染物排放超過國家和地方規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)限期治理；造成損害的，必須采取補救措施。

在自然保護(hù)區(qū)的外圍保護(hù)地帶建設(shè)的項目，不得損害自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量；已造成損害的，應(yīng)當(dāng)限期治理。

限期治理決定由法律、法規(guī)規(guī)定的機關(guān)作出，被限期治理的企業(yè)事業(yè)單位必須按期完成治理任務(wù)。

第三十五條違反本條例規(guī)定，在自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動的單位和個人，除可以依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定給予處罰的以外，由縣級以上人民政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門或者其授權(quán)的自然保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)沒收違法所得，責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)原狀或者采取其他補救措施；對自然保護(hù)區(qū)造成破壞的，可以處以300元以上1萬元以下的罰款。

第八條 公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。

行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產(chǎn)損失的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補償。