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在“三道紅線”、“去杠桿”等政策影響下，曾風(fēng)光無限的房地產(chǎn)行業(yè)在近年來難以維持其高資金周轉(zhuǎn)率，頻頻爆雷，其中不乏恒大、泰禾等行業(yè)龍頭。商品房預(yù)售制度曾為房地產(chǎn)行業(yè)提供了巨額資金，據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2020年房地產(chǎn)行業(yè)34.5%的資金來自預(yù)售資金。因此，對預(yù)售資金用途進行監(jiān)管，是購房人權(quán)利得以實現(xiàn)、房地產(chǎn)市場得以穩(wěn)定的重要舉措。

1994年《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》借鑒香港的房地產(chǎn)開發(fā)模式,在我國大陸地區(qū)正式確立商品房預(yù)售制度，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將正在建設(shè)中的房屋預(yù)先出售給承購人，承購人預(yù)先支付定金或房款。

預(yù)售制度使得開發(fā)商預(yù)售前投入一定量的自有資金后，就可以使用收取的預(yù)售資金進行項目開發(fā)建設(shè)，這一制度使房企獲得了大量資金，也造就了我國房地產(chǎn)行業(yè)的蓬勃發(fā)展。即使在近年來房地產(chǎn)行業(yè)“去杠桿”的大背景下，預(yù)收款占房企融資的比重仍然居高不下。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2020年房地產(chǎn)企業(yè)資金來源中“定金及預(yù)收款”占比達34.5%。

這意味著如果開發(fā)商將預(yù)售資金挪作他用，項目將出現(xiàn)巨額資金缺口，極有可能導(dǎo)致購房人交付了資金卻不能取得期待的房產(chǎn)權(quán)利。事實上，挪用預(yù)售資金已經(jīng)成為房地產(chǎn)行業(yè)的普遍現(xiàn)象，幾乎每一城市都存在因開發(fā)商挪用預(yù)售資金而導(dǎo)致項目停工的“爛尾樓”，部分項目甚至已停工十余年之久。為保護購房人利益、防范金融風(fēng)險、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場，商品房預(yù)售資金監(jiān)管制度的需求越來越高，以限制房企對預(yù)售資金的支配，保障預(yù)售資金用于項目建設(shè)。

1994年《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》僅原則性的規(guī)定“商品房預(yù)售所得款項，必須用于有關(guān)的工程建設(shè)”，并未規(guī)定具體的監(jiān)管主體和措施；同年頒布的《城市商品房預(yù)售管理辦法》最初也未作規(guī)定，后于2001年修訂中增加了授權(quán)性規(guī)定，又于2004年調(diào)整表述：“商品房預(yù)售款監(jiān)管的具體辦法，由房地產(chǎn)管理部門制定”。

依照上述規(guī)定，各地區(qū)在近20年內(nèi)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，圍繞預(yù)售資金監(jiān)管主體、監(jiān)管范圍、監(jiān)管額度、提取節(jié)點等方面制定了諸多監(jiān)管政策并不斷加以完善。

因各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、房地產(chǎn)市場成熟度均不一致，導(dǎo)致各地預(yù)售資金監(jiān)管制度也出現(xiàn)了明顯的差異。通過分析各地區(qū)現(xiàn)行制度，發(fā)現(xiàn)主要在以下四個方面存在差異：

監(jiān)管模式是指以政府、銀行、企業(yè)、第三方監(jiān)理、擔(dān)保公司中一方或多方為監(jiān)管主體，對預(yù)售資金進行監(jiān)管。目前主要有四種監(jiān)管模式：

監(jiān)管范圍是指購房人向房企支付款項的款項中，有哪些類別應(yīng)當(dāng)被納入監(jiān)管。這方面的規(guī)定分為兩類：

監(jiān)管額度是指在每一具體項目中應(yīng)納入監(jiān)管的資金總量。多數(shù)城市對商品房預(yù)售資金均實施全額、全程監(jiān)管，測算從預(yù)售到交付期間的工程支出，將該金額作為預(yù)售資金的重點監(jiān)管額度。對于重點監(jiān)管額度，嚴(yán)格按照監(jiān)管節(jié)點的要求提取。對于非重點監(jiān)管額度，允許提取，但是要求優(yōu)先用于工程建設(shè)。監(jiān)管額度的確定有以下幾種方式：

除此之外，包括北京、天津、佛山、無錫在內(nèi)的多個城市均允許房企在滿足一定條件后，以提供保函的方式抵扣相應(yīng)的監(jiān)管額度。

提取節(jié)點是指房企提取或使用資金條件成熟的時間點。各地基本都按工程建設(shè)進度，將項目從取得商品房預(yù)售許可證到完成房屋所有權(quán)初始登記的全過程劃分為幾個節(jié)點。如西安設(shè)置結(jié)構(gòu)驗收、竣工驗收、竣工驗收備案、完成不動產(chǎn)首次登記等四個環(huán)節(jié)；無錫設(shè)置地上50%形象進度、主體結(jié)構(gòu)封頂、形象進度完成外立面施工、竣工驗收等四個環(huán)節(jié)；北京則規(guī)定為地下結(jié)構(gòu)完成、主體結(jié)構(gòu)完成、竣工驗收備案、初始登記完成等四個環(huán)節(jié)。

綜合來看，伴隨著近幾年對房地產(chǎn)行業(yè)的強監(jiān)管，大部分城市逐步確立以政府為監(jiān)管主體的制度，多采用列舉式規(guī)定，將購房人向房企支付的各類款項均納入監(jiān)管；幾乎所有城市都對重點監(jiān)管額度和非重點監(jiān)管額度做了區(qū)分，以兼顧預(yù)售資金的流動性和保障性。監(jiān)管額度和提取節(jié)點及其比例的確定則因地制宜，多種模式并存。

商品房預(yù)售資金在形式上為開發(fā)商所有，但在用途上受到嚴(yán)格的限制和監(jiān)管。人民法院能否保全或執(zhí)行開發(fā)商收取的商品房預(yù)售資金，住建部2016年曾就“人民法院能否凍結(jié)、扣劃商品房預(yù)售資金”這一問題向最高法發(fā)函，指出：“納入監(jiān)管賬戶的預(yù)售資金不是開發(fā)企業(yè)資產(chǎn)，因此不應(yīng)用于清償開發(fā)企業(yè)的債務(wù)?！弊罡叻◤?fù)函：“……商品房預(yù)售資金的查封、扣押和凍結(jié)，涉及到監(jiān)管方式、監(jiān)管效果，法院審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)行使，當(dāng)事人訴權(quán)保護等諸多方面，需進一步加強調(diào)研，甄別不同情況后妥善處理”，因此，復(fù)函并未正面回應(yīng)此問題。實踐中，各地裁判尺度也并不統(tǒng)一。

從上述案例中，可以看出各地方法院在人民法院能否凍結(jié)、扣劃商品房預(yù)售資金這一問題上與最高法院存在觀點沖突。雖然最高法以判例形式明確了這類案件的裁判原則，有一定的指引作用，但并未明確、系統(tǒng)的制定相應(yīng)的裁判規(guī)則，導(dǎo)致各地法院裁判尺度不一，造成了司法資源的嚴(yán)重浪費。

2022年1月11日，最高人民法院、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國人民銀行，聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于規(guī)范人民法院保全執(zhí)行措施確保商品房預(yù)售資金用于項目建設(shè)的通知》法[2022]12號（以下簡稱“《通知》”），對商品房預(yù)售資金的使用、保全和執(zhí)行行為作出了明確規(guī)定。就文件具體內(nèi)容而言，有以下五大亮點：

人民法院凍結(jié)預(yù)售資金監(jiān)管賬戶的，應(yīng)當(dāng)及時通知當(dāng)?shù)刈》亢统青l(xiāng)建設(shè)主管部門。

本條規(guī)定明確人民法院今后辦理相關(guān)案件時，除與銀行對接辦理凍結(jié)手續(xù)外，還應(yīng)及時通知住建部門，保證住建部門能夠在第一時間獲悉案件執(zhí)行情況，清查監(jiān)管賬戶狀態(tài)。

人民法院對預(yù)售資金監(jiān)管賬戶采取保全、執(zhí)行措施時要強化善意文明執(zhí)行理念，堅持比例原則，切實避免因人民法院保全、執(zhí)行預(yù)售資金監(jiān)管賬戶內(nèi)的款項導(dǎo)致施工單位工程進度款無法撥付到位，商品房項目建設(shè)停止，影響項目竣工交付，損害廣大購房人合法權(quán)益。

本條規(guī)定人民法院應(yīng)堅持比例原則，避免因采取執(zhí)行措施而影響項目竣工交付，損害購房者權(quán)益。這一條款明確了法院采取執(zhí)行措施的大前提，強調(diào)了保施工、保交付的重要性，是為應(yīng)對當(dāng)前地產(chǎn)行業(yè)融資困難、資金鏈緊張等現(xiàn)實問題而作出的原則性規(guī)定。

除當(dāng)事人申請執(zhí)行因建設(shè)該商品房項目而產(chǎn)生的工程建設(shè)進度款、材料款、設(shè)備款等債權(quán)案件之外，在商品房項目完成房屋所有權(quán)首次登記前，對于預(yù)售資金監(jiān)管賬戶中監(jiān)管額度內(nèi)的款項，人民法院不得采取扣劃措施。

本條規(guī)定是12號文件的核心條款之一，具有三層含義：

但本條規(guī)定在“監(jiān)管額度”的表述上存在瑕疵，例如西安市規(guī)定：“將預(yù)售資金全額納入監(jiān)管，對用于支付工程建設(shè)等費用的預(yù)售資金實施重點監(jiān)管”。這種情況下“監(jiān)管額度”的確定就存在歧義。雖顯然以重點監(jiān)管資金確定監(jiān)管額度更為合理，但在制度表述上如能進一步明晰則更為恰當(dāng)。

商品房預(yù)售資金監(jiān)管賬戶被人民法院凍結(jié)后，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、商品房建設(shè)工程款債權(quán)人、材料款債權(quán)人、租賃設(shè)備款債權(quán)人等請求以預(yù)售資金監(jiān)管賬戶資金支付工程建設(shè)進度款、材料款、設(shè)備款等項目建設(shè)所需資金，或者購房人因購房合同解除申請退還購房款，經(jīng)項目所在地住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門審核同意的，商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)及時支付，并將付款情況及時向人民法院報告。

本條是人民法院凍結(jié)措施的例外情形，也是12號文件的核心條款之一，有兩層含義：

房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)提供商業(yè)銀行等金融機構(gòu)出具的保函，請求釋放預(yù)售資金監(jiān)管賬戶相應(yīng)額度資金的，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門可以予以準(zhǔn)許。

本條款是對部分地區(qū)以保函抵扣監(jiān)管額度這一創(chuàng)新做法的制度回應(yīng)。提供保函的做法能夠?qū)崿F(xiàn)兩個目的，一是釋放預(yù)售資金，增強資金流動性；二是為項目建設(shè)施工提供保障，是值得推廣的新方式。

通過本文的分析可以看出，商品房預(yù)售制度能夠促進房地產(chǎn)行業(yè)高速發(fā)展，但如果預(yù)售資金監(jiān)管不當(dāng)，將會造成極其惡劣的影響；將監(jiān)管規(guī)則制定權(quán)限下放至各地區(qū)的做法豐富了各級政府的市場調(diào)控手段，使各地能夠精準(zhǔn)應(yīng)對房地產(chǎn)行業(yè)的潛在風(fēng)險，并在監(jiān)管方式上有著諸多創(chuàng)新；法[2022]12號文件賦予了住建部門更多的職權(quán)，限縮了人民法院的職權(quán)，對項目相關(guān)債權(quán)人和購房人的利益進行了傾斜性保護，回應(yīng)了商品房預(yù)售資金監(jiān)管制度“確保商品房預(yù)售資金用于有關(guān)項目建設(shè)，切實保護購房人與債權(quán)人合法權(quán)益”的制度設(shè)計初衷。