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一、案例簡介

內(nèi)蒙古能源發(fā)電興安熱電有限公司（以下簡稱“興安熱電公司”）是一家由內(nèi)蒙古能源發(fā)電投資集團有限公司（以下簡稱“蒙能集團”）100%持股的國有獨資公司，其主要經(jīng)營范圍電力生產(chǎn)、熱力及附屬產(chǎn)品的運營、煤炭產(chǎn)品開發(fā)及經(jīng)銷。2018年12月，興安熱電公司作為內(nèi)蒙古自治區(qū)國資委確定的首批混改試點單位，通過內(nèi)蒙古產(chǎn)權(quán)交易中心交易平臺進行公開增資，成功引入近3億元的煤炭資源社會資本。興安熱電公司本次混改不可不謂好事多磨，據(jù)公開披露信息，興安熱電公司先后于2016年、2017年進行興安熱電公司49%股權(quán)的掛牌轉(zhuǎn)讓，但遺憾的是在前兩次的掛牌中并未出現(xiàn)摘牌者。2018年的該次掛牌中興安熱電公司采用的是增資擴股方式，本次增資在股比設(shè)置上原股東蒙能集團繼續(xù)持有興安熱電公司51%股權(quán)，投資方持有49%股權(quán)。2018年12月，蒙能集團、興安熱電公司與增資方金正富通工貿(mào)公司簽署《增資協(xié)議書》，正式達成合作。

二、從案例看國有礦業(yè)企業(yè)混改的操作要點

(一) 如何選擇非國有資本？

混合所有制企業(yè)的投資者會對混改公司的體制機制、公司治理和發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)生重要影響，因此，選擇混改企業(yè)對于混改企業(yè)和原國有大股東來說至關(guān)重要。在興安熱電公司增資項目中，其選定增資方的主要要求之一即為“投資方具備能夠為增資企業(yè)長期供煤充足的能力并就供煤價格與增資企業(yè)達成一致，保證增資企業(yè)日常發(fā)電所需?！庇纱丝梢钥闯?，興安熱電公司在社會資本的選擇上，著重于打通企業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)鏈，如此操作系典型的通過市場化手段進行資源配置，將加速企業(yè)資產(chǎn)的流動性，實現(xiàn)資源與資本的有效融合，有效降低企業(yè)運行成本和資產(chǎn)負債率。通過該案例，可以看出對于國有礦業(yè)企業(yè)的混改，選擇非國有資本時應(yīng)著重于如下標準：

1. 該非國有資本投資方與企業(yè)的主營業(yè)務(wù)及未來發(fā)展是否能夠優(yōu)勢互補與協(xié)同，混改企業(yè)應(yīng)重點并擇優(yōu)選擇能夠在技術(shù)、管理和資源上與企業(yè)形成互補、協(xié)同和放大效應(yīng)的投資者；

2. 就戰(zhàn)略投資者而言，該非國有資本投資方系企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營上下游產(chǎn)業(yè)鏈上的主體，此類主體將促使企業(yè)通過上下游產(chǎn)業(yè)鏈形成良性循環(huán)，有效促進資源配置，提高企業(yè)運行效率；

3. 綜合考量非國有資本投資方的綜合實力。對戰(zhàn)略投資人而言，應(yīng)主要關(guān)注與企業(yè)發(fā)展計劃、經(jīng)營目標、主營業(yè)務(wù)等方面的匹配和協(xié)同情況，對財務(wù)投資人應(yīng)主要關(guān)注資金實力和財務(wù)狀況。

(二) 非國有資本參股還是控股？

興安熱電本次增資項目，非國有資本增資持有的股權(quán)比例為49%，原股東蒙能集團仍然保持著51%的控股地位。那么對于國有礦業(yè)企業(yè)的混改而言，非國有資本是參股還是控股，則需要結(jié)合項目的具體情況確定。

2016年1月27日，內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展改革委、財政廳、人力資源社會保障廳及國資委聯(lián)合印發(fā)的《內(nèi)蒙古自治區(qū)鼓勵和規(guī)范國有企業(yè)投資項目引進非國有資本的實施意見》中，指出要分類推進非國有資本參與國有企業(yè)投資項目，對主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的國有企業(yè)投資項目，非國有資本可以絕對控股、相對控股，也可以參股。但其中明確指出，對于自然壟斷行業(yè)，實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，促進公共資源配置市場化，加強分類依法監(jiān)管，規(guī)范營利模式。其中：

1. 重要水資源、森林資源、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源等開發(fā)利用，實行國有獨資或絕對控股，在強化環(huán)境、質(zhì)量、安全監(jiān)管的基礎(chǔ)上，允許非國有資本進入，依法依規(guī)有序參與開發(fā)經(jīng)營。

2. 江河主干渠道、石油天然氣主干管網(wǎng)等，根據(jù)不同行業(yè)領(lǐng)域特點實行網(wǎng)運分開、主輔分離，除對自然壟斷環(huán)節(jié)的管網(wǎng)實行國有獨資或絕對控股外，放開競爭性業(yè)務(wù)，允許非國有資本平等進入。

3. 重要公共技術(shù)平臺、氣象測繪水文等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集利用等領(lǐng)域，實行國有獨資或絕對控股，支持非國有企業(yè)投資參股以及參與特許經(jīng)營和政府采購。糧食、石油、天然氣等戰(zhàn)略物資國家儲備領(lǐng)域保持國有獨資或控股。

4. 對其他服務(wù)國家戰(zhàn)略目標、重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護、共用技術(shù)平臺等重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，加大國有資本投資力度，發(fā)揮國有資本引導和帶動作用。

5. 對水電氣熱、公共交通、公共設(shè)施等提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的國有企業(yè)，以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標，引入市場機制，提高公共服務(wù)的效率和能力。這類企業(yè)項目可根據(jù)不同業(yè)務(wù)特點，加強分類指導，可以采取國有獨資形式，具備條件的可以推行投資主體多元化，也可以通過購買服務(wù)、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業(yè)參股或控股。

由此可見，內(nèi)蒙古當前對于國有企業(yè)投資項目引入非國有資本的改革屬于分層分類推進，在推進國有企業(yè)引入非國有資本時，注重業(yè)務(wù)板塊的有效分立，對于非主業(yè)項目及競爭性項目中非國有資本的引入，正在逐步放開限制，鼓勵非國有資本參股或控股。

(三) 企業(yè)混改過程中應(yīng)如何合規(guī)操作？

根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》及《內(nèi)蒙古自治區(qū)鼓勵和規(guī)范國有企業(yè)投資項目引進非國有資本的實施意見》的有關(guān)規(guī)定，國有礦業(yè)企業(yè)的混改方式主要包括股權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴股、新設(shè)參股等方式。在混改過程中如何更合規(guī)地進行操作是我們應(yīng)當關(guān)注的。

1. 國有礦業(yè)企業(yè)混改應(yīng)當嚴格履行相應(yīng)的決策審批程序

國有礦業(yè)企業(yè)實施混合所有制改革，一般應(yīng)履行以下基本操作流程：可行性研究、制定混合所有制改革方案、履行決策審批程序、開展審計評估、公開方式引進投資者等。以投資新設(shè)參股方式實施混合所有制改革的，還應(yīng)履行國有企業(yè)投資管理有關(guān)程序。以興安熱電公司的本次混改為例，其所屬集團為蒙能集團，其本次增資行為首先取得了蒙能集團第一屆董事會關(guān)于審議蒙能集團引進外部資金對興安熱電有限公司增資的決議，同時取得了內(nèi)蒙古自治區(qū)國有資產(chǎn)管理委員會關(guān)于興安熱電公司增資擴股有關(guān)事宜的批復(fù)。

根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》之規(guī)定，國資監(jiān)管機構(gòu)負責審核國家出資企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓及增資行為。其中，因產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或增資致使國家不再擁有所出資企業(yè)控股權(quán)的，須由國資監(jiān)管機構(gòu)報本級人民政府批準。國家出資企業(yè)決定其子企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓及增資行為。其中，對主業(yè)處于關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，主要承擔重大專項任務(wù)的子企業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或增資行為，須由國家出資企業(yè)報同級國資監(jiān)管機構(gòu)批準。因此，對于國有礦業(yè)企業(yè)而言，企業(yè)混合所有制改革方案制定后，除應(yīng)按照“三重一大”決策機制及公司內(nèi)部管理制度的規(guī)定，履行企業(yè)內(nèi)部決策程序外，還應(yīng)嚴格按照相關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)的審批決策程序。

2. 國有礦業(yè)企業(yè)實施混合所有制改革，應(yīng)嚴格開展資產(chǎn)審計評估

國有礦業(yè)企業(yè)實施混合所有制改革，應(yīng)合理確定納入改革的資產(chǎn)范圍。擬混改企業(yè)的資產(chǎn)范圍確定后，由企業(yè)或產(chǎn)權(quán)持有單位選聘具備相應(yīng)資質(zhì)的中介機構(gòu)開展財務(wù)審計、資產(chǎn)評估工作，履行資產(chǎn)評估項目備案程序，以經(jīng)備案的資產(chǎn)評估結(jié)果作為資產(chǎn)交易定價的參考依據(jù)。

（1） 按照《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會關(guān)于規(guī)范國有企業(yè)改制工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2003〕96號）、《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國資委關(guān)于進一步規(guī)范國有企業(yè)改制工作實施意見的通知》（國辦發(fā)〔2005〕60號）等規(guī)定，實施混合所有制改革，應(yīng)當開展財務(wù)審計工作。審計報告應(yīng)為無保留意見的標準審計報告。

（2） 按照《中華人民共和國資產(chǎn)評估法》《企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理暫行辦法》（國資委令第12號）等規(guī)定，實施混合所有制改革，應(yīng)當開展資產(chǎn)評估工作。關(guān)于評估備案管理權(quán)限：經(jīng)國資委批準的混合所有制改革涉及的資產(chǎn)評估項目，由國資委負責備案；經(jīng)中央企業(yè)批準的混合所有制改革涉及的資產(chǎn)評估項目，由中央企業(yè)負責備案；被評估企業(yè)涉及多個國有股東的，經(jīng)協(xié)商一致，可以由持股比例最大的國有股東辦理備案手續(xù)。

3. 國有礦業(yè)企業(yè)混改時的交易價格確定

根據(jù)規(guī)定，國有企業(yè)混改時的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓項目首次正式掛牌底價不得低于經(jīng)備案的評估結(jié)果，信息披露期滿未征集到受讓方擬降價的，新的掛牌底價低于評估結(jié)果90%時，應(yīng)經(jīng)混合所有制改革批準單位同意；交易價格確定后，交易雙方不得以期間損益等理由對交易價格進行調(diào)整。增資擴股項目的交易價格以評估結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合意向投資人的條件和報價等因素綜合確定，并經(jīng)企業(yè)董事會或股東會審議同意。此外，針對企業(yè)增資與產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓同步進行的情形，企業(yè)混改后繼續(xù)保持國有控股地位的，如增資過程中國有股東擬同步轉(zhuǎn)讓其所持有的少部分企業(yè)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)統(tǒng)一按照增資流程操作，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓價格應(yīng)與增資價格保持一致。

4. 原則上均應(yīng)在產(chǎn)權(quán)交易所中通過公開方式進行

興安熱電本次系通過增資擴股方式選定社會資本方，其選定的平臺為內(nèi)蒙古產(chǎn)權(quán)交易中心交易平臺。根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》之規(guī)定，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓和國有企業(yè)增資均屬于企業(yè)國有資產(chǎn)交易行為，原則上均應(yīng)通過產(chǎn)權(quán)市場公開進行。協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式的適用情形僅為特殊行業(yè)下企業(yè)產(chǎn)權(quán)在國有及國有控股企業(yè)之間轉(zhuǎn)讓的或同一國家出資企業(yè)及其各級控股企業(yè)或?qū)嶋H控制企業(yè)之間實施內(nèi)部重組整合進行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的情形，對于國有礦業(yè)企業(yè)引進非國有資本的混改模式而言并不適用。據(jù)此，以國有礦業(yè)企業(yè)混改時引入非國有資本的，原則上應(yīng)一律進入產(chǎn)權(quán)市場公開掛牌，實行競價交易，通過產(chǎn)權(quán)市場公開透明地選擇投資人并決定對價。

三、總結(jié)

對于國有礦業(yè)企業(yè)的混改而言，不僅在非國有資本的選擇上應(yīng)注重優(yōu)勢互補和上下游產(chǎn)業(yè)鏈的結(jié)合，在程序上也應(yīng)嚴格按照相關(guān)規(guī)定的要求嚴格履行決策審批、資產(chǎn)審計評估、公開競價交易等程序，避免出現(xiàn)程序不合法不合規(guī)的情形進而為混改項目留下隱患。