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2020年5月1日，國務(wù)院就“農(nóng)民工工資支付保障”問題制定的專項(xiàng)行政法規(guī)——《保障農(nóng)民工工資支付條例》（以下簡稱“條例”）生效施行，將諸多政策經(jīng)驗(yàn)上升為法律規(guī)定，對農(nóng)民工工資權(quán)益的保障提升到了一個新的高度。認(rèn)定“農(nóng)民工”以“戶口”為標(biāo)準(zhǔn)，而不以工種為標(biāo)準(zhǔn)。尤其在工程建設(shè)領(lǐng)域，條例特別規(guī)定了多項(xiàng)新制度，重構(gòu)了農(nóng)民工工資支付秩序，給建筑工程管理帶來挑戰(zhàn)，催生建筑農(nóng)民工權(quán)益保障“源頭治理”的新業(yè)態(tài)。

條例施行近兩年，“農(nóng)民工工資專用賬戶制度”“農(nóng)民工工資保證金制度”“施工總承包單位工資代發(fā)制度”等新制度的配套性規(guī)章和文件陸續(xù)出臺。

2020年9月10日，西安市人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資專用賬戶和銀行代發(fā)農(nóng)民工工資制度的實(shí)施意見》。

2021年7月7日，人社部等十部門印發(fā)《工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資專用賬戶管理暫行辦法》，對施工總承包單位（包括工程總承包單位、直接承包建設(shè)單位發(fā)包工程的專業(yè)承包企業(yè)）負(fù)總責(zé)的“農(nóng)民工工資專用賬戶制度”延伸規(guī)定。

2021年11月1日，人社部等七部門印發(fā)《工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資保證金規(guī)定》，對施工總承包單位應(yīng)執(zhí)行的“農(nóng)民工工資保證金制度”細(xì)化規(guī)定。

2022年1月1日，人社部印發(fā)《拖欠農(nóng)民工工資失信聯(lián)合懲戒對象名單管理暫行辦法》，完善失信約束機(jī)制。

本文以“西安市”和“工程建設(shè)領(lǐng)域”為縱橫，聚焦建設(shè)單位和施工總承包單位的農(nóng)民工工資支付管理問題，梳理出法律風(fēng)險要點(diǎn)，作為企業(yè)開展合規(guī)工作的參考。

相較于工程建設(shè)中施工總承包單位、分包單位等市場主體，條例將市場承責(zé)主體的觸角延伸至建設(shè)單位，明確規(guī)定建設(shè)單位違反農(nóng)民工工資支付規(guī)定的行政責(zé)任：“項(xiàng)目停工，并處5萬元以上10萬元以下的罰款”“限制新建項(xiàng)目，并記入信用記錄，納入國家信用信息系統(tǒng)進(jìn)行公示”“約談建設(shè)單位負(fù)責(zé)人，并作為其業(yè)績考核、薪酬分配、評優(yōu)評先、職務(wù)晉升等的重要依據(jù)”“對建設(shè)單位負(fù)責(zé)人依法依規(guī)給予處分”。對于建設(shè)單位民事責(zé)任的承擔(dān)規(guī)定，條例的突破程度較小，原則上與建設(shè)工程司法解釋保持一致，“以未結(jié)清的工程款為限”承擔(dān)清償責(zé)任。但在行政責(zé)任中建設(shè)單位需要在未結(jié)清工程款范圍內(nèi)“先行墊付”人工費(fèi)，增加了后續(xù)民事追償?shù)脑V訟成本。具體如下：

條例要求建設(shè)單位必須將施工資金安排到位才能開工建設(shè)，順利辦下施工許可證。政府投資項(xiàng)目對于施工資金是否安排到位的審查更嚴(yán)格。在西安市，人工費(fèi)總比例應(yīng)≥總造價25%。新建項(xiàng)目在開工和辦理施工許可證時，建設(shè)單位要向農(nóng)民工工資專戶撥付≥總造價3%的人工費(fèi)。剩余人工費(fèi)逐月?lián)芨吨赁r(nóng)民工工資專戶。建設(shè)單位還需要與施工總承包單位、開戶銀行簽訂《資金管理三方協(xié)議》，確保農(nóng)民工工資專戶資金僅用于支付農(nóng)民工工資。

如施工資金安排不到位，面臨的民事責(zé)任和行政責(zé)任如圖：

工程款支付擔(dān)保是配套施工資金安排落地的制度，類比“施工總承包單位應(yīng)存儲的工資保證金制度”，可以用金融機(jī)構(gòu)保函的方式替代。

建議建設(shè)單位將與施工總承包單位的簽訂的施工合同保存?zhèn)洳橹凉こ掏旯で夜べY結(jié)清后至少3年，與農(nóng)民工工資支付臺賬、專用賬戶等重要資料的保存?zhèn)洳闀r間保持一致，以固定證據(jù)。條例規(guī)定，施工合同和農(nóng)民工工資專用賬戶有關(guān)資料無法提供的，逾期不改正的，可以責(zé)令建設(shè)項(xiàng)目停工，并處5萬元-10萬元的罰款。

建設(shè)單位在保障工程款按時足額支付中應(yīng)合規(guī)的項(xiàng)目如圖：

建設(shè)單位未按時足額支付工程款面臨的民事責(zé)任和行政責(zé)任如圖：

施工總承包單位對自己招用的農(nóng)民工工資支付和實(shí)名制管理負(fù)直接責(zé)任，與《勞動法》原則保持一致，沒有突破規(guī)定；對勞務(wù)分包單位的農(nóng)民工工資支付和實(shí)名制管理進(jìn)行監(jiān)督，納入企業(yè)管理范疇，實(shí)施有效管理，不得“以包代管”。具體如下：

施工總承包單位對農(nóng)民工工資專用賬戶管理負(fù)總責(zé)，負(fù)責(zé)開設(shè)并管理農(nóng)民工工資專用賬戶。

農(nóng)民工工資專用賬戶未合規(guī)面臨的行政責(zé)任如圖：

工程建設(shè)領(lǐng)域推行分包單位農(nóng)民工工資委托施工總承包單位代發(fā)制度，并非強(qiáng)制規(guī)定必須適用該制度。施工總承包單位如選擇實(shí)行工資代發(fā)制度，應(yīng)根據(jù)分包單位編制的工資支付表，通過專戶將工資支付到農(nóng)民工本人賬戶，并應(yīng)編制書面工資支付臺賬。臺賬應(yīng)同施工合同、專戶等重要資料的保存?zhèn)洳闀r間保持一致，至工程完工且工資結(jié)清后至少3年。

施工現(xiàn)場農(nóng)民工的實(shí)名制管理依托于“互聯(lián)網(wǎng)+”用工管理平臺，通過大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化手段實(shí)現(xiàn)。西安市采用“和諧用工管理平臺”系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)政府部門、銀行機(jī)構(gòu)和建筑企業(yè)之間的數(shù)據(jù)實(shí)時共享。

農(nóng)民工實(shí)名制管理未合規(guī)面臨的行政責(zé)任如圖：

施工總承包單位先行清償制度可謂施工總承包單位不可承受之重，突破了民事法律關(guān)系的“合同相對性”原則。第一，在行政責(zé)任層面嚴(yán)格了施工總承包單位的管理責(zé)任。第二，先行清償?shù)目铐?xiàng)只能通過后續(xù)的訴訟彌補(bǔ)損失，增加了施工總承包單位的財務(wù)壓力和財稅合規(guī)難度。

工程建設(shè)項(xiàng)目轉(zhuǎn)包、違法分包、掛靠，拖欠農(nóng)民工工資的，由施工總承包單位先行清償，再依法進(jìn)行追償。甚至施工總承包單位合法分包后，分包單位拖欠農(nóng)民工工資的，也由施工總承包單位先行清償，再依法進(jìn)行追償。這項(xiàng)規(guī)定給施工總承包單位隨之帶來了一系列管理問題亟待解決。

違反先行清償責(zé)任，人社部門可作出行政處罰決定，拒不支付的，人社部門可選擇向法院強(qiáng)制執(zhí)行或者使用農(nóng)民工工資保證金。拖欠工資，還可能被列入建筑市場“失信懲戒名單”。

施工總承包單位在工程獲批施工許可證（開工報告批復(fù)）之日起20個工作日內(nèi)（依法不需要辦理施工許可證或批準(zhǔn)開工報告的工程自簽訂施工合同之日起20個工作日之內(nèi)）存儲工資保證金。工資保證金實(shí)行差異化存儲辦法。

違反農(nóng)民工工資保證金制度的行政責(zé)任如圖：

綜上所述，《保障農(nóng)民工工資支付條例》在行政責(zé)任層面全面升級了對建設(shè)單位和施工總承包單位的合規(guī)要求，變革了以往的工程款支付體系，并且明確了違反各項(xiàng)制度的法律后果。建設(shè)單位被列入行政責(zé)任的承責(zé)主體，需要先行墊付未結(jié)清工程款范圍內(nèi)的款項(xiàng)。建設(shè)單位的承責(zé)程序提前，建設(shè)單位對于承責(zé)的抗辯很可能轉(zhuǎn)為后續(xù)在民事程序中的追償。施工總承包單位面對的是“農(nóng)民工工資專用賬戶制度”、“施工總承包單位工資代發(fā)制度”、“農(nóng)民工實(shí)名制管理制度”、“施工總承包單位先行清償制度”、“農(nóng)民工工資保證金制度”等多項(xiàng)措施構(gòu)建的立體式農(nóng)民工工資監(jiān)控預(yù)警機(jī)制。施工總承包單位先行清償制度沖擊施工總承包單位的傳統(tǒng)管理體系，承責(zé)范圍的擴(kuò)大，增加了施工總承包單位的財務(wù)成本和訴訟成本，會引發(fā)蝴蝶效應(yīng)。施工總承包單位應(yīng)積極優(yōu)化大管理體系，將下游勞務(wù)分包企業(yè)的勞務(wù)管理納入企業(yè)合規(guī)體系，控制農(nóng)民工工資支付管理法律風(fēng)險。