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2022年4月2日，中國(guó)證監(jiān)會(huì)發(fā)布通知，其會(huì)同財(cái)政部、國(guó)家保密局、國(guó)家檔案局對(duì)《關(guān)于加強(qiáng)在境外發(fā)行證券與上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定》(證監(jiān)會(huì)公告〔2009〕29號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“《規(guī)定》”)進(jìn)行了修訂，并發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市相關(guān)保密和檔案管理工作的規(guī)定（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱“征求意見稿”），向社會(huì)公開征求意見，意見反饋截止時(shí)間為2022年4月17日。

我們結(jié)合征求意見稿的內(nèi)容，以及為境內(nèi)企業(yè)赴境外上市提供服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)本次關(guān)于保密和檔案管理的規(guī)定予以解讀。 

《規(guī)定》實(shí)施十多年來(lái)，在規(guī)范境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行上市過(guò)程中的信息安全管理，特別是對(duì)外提供審計(jì)工作底稿的程序管理方面發(fā)揮了一定的積極作用。但是，隨著形勢(shì)變化，《規(guī)定》日益面臨一些不適應(yīng)的情況：

1. 覆蓋面不全。近年來(lái)不少境內(nèi)企業(yè)以間接方式赴香港、美國(guó)等境外市場(chǎng)上市，而《規(guī)定》并不適用于此類公司，存在一定的規(guī)范盲區(qū)。

2. 不適應(yīng)上位法的變化。《規(guī)定》出臺(tái)后，《證券法》、《會(huì)計(jì)法》等相關(guān)法律進(jìn)行了修改，尚待頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市的管理規(guī)定（草案征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱“《境外發(fā)行上市管理規(guī)定》”）、《境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市備案管理辦法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱“《境外發(fā)行上市備案辦法》”）等法規(guī)擬對(duì)境內(nèi)企業(yè)直接和間接境外上市活動(dòng)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管和備案管理。《規(guī)定》須依據(jù)上位法作出相應(yīng)調(diào)整，在立法銜接層面予以呼應(yīng)。

3. 不適應(yīng)跨境監(jiān)管合作的要求。近年來(lái)國(guó)際（特別是中美之間）資本市場(chǎng)的跨境監(jiān)管合作的實(shí)踐不斷深化，有必要對(duì)相關(guān)制度安排予以完善，為下一步安全高效開展合作提供制度保障。

1. 將《境外發(fā)行上市管理規(guī)定》加入征求意見稿，作為其上位法規(guī)之一，并將《規(guī)定》標(biāo)題和正文中出現(xiàn)的“在境外發(fā)行證券與上市”參考《境外發(fā)行上市管理規(guī)定》的表述，統(tǒng)一修改為“境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市”。

2. 增加《會(huì)計(jì)法》《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》《國(guó)家安全法》等法律為上位法依據(jù)（第一條）。

1. 現(xiàn)行《規(guī)定》，適用于發(fā)行境外上市外資股的境內(nèi)股份有限公司，主要針對(duì)境內(nèi)企業(yè)境外直接發(fā)行H股上市的項(xiàng)目。

2. 征求意見稿擴(kuò)大了適用范圍，將“境內(nèi)企業(yè)”定義為包括在境外直接發(fā)行上市的境內(nèi)股份有限公司和境外間接發(fā)行上市主體的境內(nèi)運(yùn)營(yíng)實(shí)體（第二條），與《境外發(fā)行上市管理規(guī)定》保持一致，消除了監(jiān)管盲區(qū)。

1. 為使企業(yè)切實(shí)擔(dān)負(fù)信息安全的主體責(zé)任，修訂后的《規(guī)定》將要求境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行上市過(guò)程中向證券公司、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等證券服務(wù)機(jī)構(gòu)以及境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供、披露，或者通過(guò)其境外上市主體等提供、披露文件資料時(shí)，遵守保密相關(guān)法律法規(guī)（第三、四條）。

2. 要求境內(nèi)企業(yè)向有關(guān)證券公司、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)提供文件、資料時(shí)，就提供的涉密敏感信息具體情況提供書面說(shuō)明。證券公司、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)妥善保存上述書面說(shuō)明以備查（第五條）。

明確境內(nèi)企業(yè)向有關(guān)證券公司、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)、境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)等單位和個(gè)人提供對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有重要保存價(jià)值的會(huì)計(jì)檔案或會(huì)計(jì)檔案復(fù)制件的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定履行相應(yīng)程序（第八條）。

1. 結(jié)合跨境審計(jì)監(jiān)管合作的國(guó)際慣例，刪除《規(guī)定》中關(guān)于“現(xiàn)場(chǎng)檢查應(yīng)以我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)為主進(jìn)行，或者依賴我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的檢查結(jié)果”的表述，且不再區(qū)分現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)檢查。

2. 結(jié)合《證券法》第一百七十七條的規(guī)定，明確境外證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及有關(guān)主管部門提出就境內(nèi)企業(yè)境外發(fā)行證券和上市相關(guān)活動(dòng)對(duì)境內(nèi)企業(yè)以及為該等企業(yè)提供相關(guān)證券服務(wù)的證券公司、證券服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查取證或開展檢查的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)跨境監(jiān)管合作機(jī)制進(jìn)行，證監(jiān)會(huì)或有關(guān)主管部門依據(jù)雙多邊合作機(jī)制提供必要的協(xié)助，為安全高效開展包括聯(lián)合檢查在內(nèi)的跨境監(jiān)管合作提供制度保障（第十一條）。

在現(xiàn)行的境內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查協(xié)同機(jī)制基礎(chǔ)上，增加了財(cái)政部（作為會(huì)計(jì)師事務(wù)所的主要監(jiān)管部門）為境內(nèi)主管部門，也是對(duì)征求意見稿本次修訂內(nèi)容的整體呼應(yīng)。

征求意見稿明確了境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)要求已在境外上市或發(fā)行證券的境內(nèi)企業(yè)配合調(diào)查提供涉密資料或文件時(shí)的程序要求，呼應(yīng)了此前中美審計(jì)跨境監(jiān)管對(duì)于提供和檢查審計(jì)工作底稿的關(guān)切。我們認(rèn)為，已在境外上市的企業(yè)（包括中概股公司）在提供資料、信息和配合檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守監(jiān)管政策要求，履行相應(yīng)的批準(zhǔn)/備案等監(jiān)管程序。但是，對(duì)于具體的程序及跨境監(jiān)管的合作方式等，尚需監(jiān)管部門進(jìn)一步明確或等待實(shí)踐來(lái)探索。

對(duì)于正在申請(qǐng)境外上市或發(fā)行證券項(xiàng)目的境內(nèi)企業(yè)，應(yīng)當(dāng)按照新規(guī)完善保密和檔案管理機(jī)制，提前做好涉密信息的整理以及備案申報(bào)工作的相關(guān)準(zhǔn)備，并與相關(guān)證券服務(wù)機(jī)構(gòu)，以及境外上市的交易所等證券監(jiān)管部門做好溝通，通報(bào)并遵守相應(yīng)的審核程序及監(jiān)管要求。未獲相關(guān)批準(zhǔn)/備案手續(xù)前，不向境外證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供涉密資料或信息，并將工作底稿存放于境內(nèi)。

計(jì)劃在境外上市的境內(nèi)企業(yè)，應(yīng)當(dāng)按照新規(guī)建立健全完備、規(guī)范的保密和檔案管理的相關(guān)規(guī)章制度，配備必要的資金、機(jī)構(gòu)和人員，落實(shí)到位。此外，國(guó)內(nèi)企業(yè)需要熟悉國(guó)內(nèi)外對(duì)跨境資本市場(chǎng)的監(jiān)管趨勢(shì)和要求，與證券服務(wù)機(jī)構(gòu)充分溝通和分析，以合理評(píng)估和選擇上市地。相關(guān)企業(yè)和證券服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)關(guān)注境外上市系列規(guī)則的出臺(tái)，為企業(yè)提供專業(yè)、中肯的建議，做好上市前信息保密和檔案管理的申報(bào)和履行有關(guān)程序的準(zhǔn)備工作。

律師助理方子喬對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)。