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自2017年國家啟動自然保護區(qū)礦業(yè)權(quán)全面清查退出工作以來，各地政府相繼出臺了關(guān)于礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)的地方規(guī)范性文件。內(nèi)蒙古自治區(qū)于2017年7月28日印發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于印發(fā)<自然保護區(qū)內(nèi)工礦企業(yè)退出方案>的通知》（以下簡稱“《退出方案》”），正式拉開了內(nèi)蒙古地區(qū)自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)的整改序幕。

2018年5月18日，內(nèi)蒙古自治區(qū)再次下發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出補償?shù)闹笇?dǎo)意見》（內(nèi)政發(fā)〔2018〕19號 ），依據(jù)該文件，自治區(qū)范圍內(nèi)各級政府均制定了適用于本級的礦業(yè)權(quán)退出補償方案。

以呼和浩特市、包頭市、興安盟、錫林郭勒盟等四地出臺的關(guān)于礦業(yè)權(quán)退出補償辦法為例，礦業(yè)權(quán)退出的途徑主要包括直接注銷、協(xié)商補償、有條件進行異地置換、縮小礦區(qū)范圍四種方式。

一、直接注銷

直接注銷方式退出主要適用于礦業(yè)權(quán)人自愿放棄、國資礦業(yè)權(quán)、礦業(yè)權(quán)到期未續(xù)期、礦業(yè)權(quán)到期不滿足礦業(yè)權(quán)延續(xù)的條件、違規(guī)生產(chǎn)的礦業(yè)企業(yè)、以不正當手段違規(guī)獲得的礦業(yè)權(quán)。在礦業(yè)權(quán)被直接注銷的情況下，對礦業(yè)權(quán)人不予補償。

直接注銷礦業(yè)權(quán)的情形中，容易引發(fā)糾紛的是“違規(guī)生產(chǎn)”情形如何界定。從上述四地的規(guī)定來看，違規(guī)一般都表現(xiàn)在違反安全生產(chǎn)、生態(tài)保護、公共利益、產(chǎn)業(yè)政策等方面。不同的是，包頭市的政策中規(guī)定企業(yè)因違規(guī)生產(chǎn)被處罰的時間需發(fā)生在2015年5月8日（《關(guān)于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)督管理的通知》（環(huán)發(fā)〔2015〕57號））之前，但其他地區(qū)如呼和浩特市的地方規(guī)章中卻沒有對違規(guī)生產(chǎn)處罰作出的時間作出限定。

我們認為，普遍來說礦產(chǎn)企業(yè)很難做到完全的合法合規(guī)經(jīng)營，將違規(guī)處罰的發(fā)生時間限定在政策出臺前，則可以對地方政府形成約束力，避免地方政府為減少礦業(yè)權(quán)補償支出而進行大躍進執(zhí)法。從這一點看，包頭市的規(guī)定應(yīng)是更具合理性。

需要關(guān)注的是，直接注銷尤其是在礦業(yè)權(quán)人自愿放棄導(dǎo)致直接注銷的情形下，礦業(yè)權(quán)人是否仍需要履行礦山地質(zhì)環(huán)境治理義務(wù)？

我們認為，現(xiàn)行文件規(guī)定“退出礦業(yè)權(quán)人是生態(tài)修復(fù)的責任主體”，也即不管是主動退出還是被動退出，礦業(yè)權(quán)人均需要對礦山生態(tài)進行修復(fù)，并承擔由此產(chǎn)生的全部修復(fù)費用。當然，實踐中不排除政府為鼓勵礦業(yè)權(quán)人自愿放棄，而主動提出由政府承擔生態(tài)修復(fù)責任及修復(fù)費用。對此，我們建議，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)在自愿退出保護區(qū)之前應(yīng)當與政府簽署書面協(xié)議，明確礦山生態(tài)修復(fù)責任，避免后續(xù)出現(xiàn)被政府追償修復(fù)費用的風(fēng)險。

直接注銷退出情形中，通常由礦業(yè)權(quán)人主動向政府主管部門申請注銷礦業(yè)權(quán)證，礦業(yè)權(quán)人未在合理期間主動申請注銷的，政府主管部門通過公告方式予以強制注銷。

二、協(xié)商賠償

協(xié)商補償是除直接注銷外，最常用的退出方式。在礦業(yè)權(quán)必然需要退出自然保護區(qū)的情況下，礦業(yè)權(quán)人最關(guān)注的問題就是如何獲取滿意的補償，如何補？補多少？是采取協(xié)商補償方式下需要厘清的問題。

（一）協(xié)商補償?shù)脑瓌t

作為行政補償?shù)囊环N，礦業(yè)權(quán)退出補償所依據(jù)原則并不明確，各地出臺的規(guī)范性文件中對補償?shù)脑瓌t都籠統(tǒng)地表述為“一定補償”、“合理補償”、“合法補償”、“適當補償”，但是對合理、合法、適當?shù)慕缦藜胺秶⒉磺逦?/span>

自然保護區(qū)礦業(yè)權(quán)的退出實則是公共利益與私人利益的一場博弈，當為公共利益考慮需要犧牲私人利益時，對于私人利益的享有者，應(yīng)當予以公平補償，使其并不因讓位于公共利益而受益，也不因此導(dǎo)致權(quán)益受損。

（二）補償資金的支付主體及來源

按照內(nèi)蒙古地區(qū)的規(guī)定，市、旗縣區(qū)人民政府分級負擔補償資金，同時積極向國家、自治區(qū)爭取相關(guān)資金。也即礦業(yè)權(quán)退出補償資金需由當?shù)卣呢斦孕胸摀霞壵袡?quán)決定是否對下級政府給予退出專項資金補貼。

（三）補償標準

對于礦業(yè)權(quán)退出的補償標準，內(nèi)蒙古各地未有統(tǒng)一的意見，但可以明確的是，退出補償僅補償?shù)V業(yè)權(quán)人的直接損失，對于預(yù)期收益損失，不予補償。

從我們所選取的四地所出臺的政策來看，補償標準方式又可區(qū)分為兩種。興安盟、錫林郭勒盟、呼和浩特市出臺的地方性文件中規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當先與所在地人民政府協(xié)商一致，簽訂補償協(xié)議。如雙方未能達成一致補償意見的，依據(jù)第三方中介機構(gòu)的評估結(jié)果確定補償金額。

而包頭市政府則直接規(guī)定，探礦權(quán)補償金額=勘查投入+（證載勘查許可證面積÷首次證載面積×已繳納價款）－實際產(chǎn)生的礦山地質(zhì)環(huán)境治理及生態(tài)恢復(fù)費用，采礦權(quán)補償金額=礦山建設(shè)投入+保有資源儲量對應(yīng)價款+礦山環(huán)境治理保證金賬戶余額－實際產(chǎn)生的礦山地質(zhì)環(huán)境治理及生態(tài)恢復(fù)費用。

上述兩種模式并無優(yōu)劣之分，對于礦業(yè)權(quán)人來說，需要注意的是要及時保留在勘查、礦山建設(shè)時所產(chǎn)生的各類費用的證明文件（包括合同、發(fā)票、支付憑證），避免因證明不能而導(dǎo)致相關(guān)投入的評估價值過低甚至無法進行評估。

（四）對補償標準未能達成一致時，礦業(yè)權(quán)人有權(quán)提起行政訴訟

正如前文所述，礦業(yè)權(quán)退出補償本質(zhì)上屬于行政補償?shù)囊环N，如政府未能依法依規(guī)對礦業(yè)權(quán)人進行補償，或者雙方未達成一致補償意見的，依照行政訴訟法的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人有權(quán)提起行政訴訟，要求依法履行行政補償職責。

在行政訴訟過程中，如果礦業(yè)權(quán)人認為政府制定的補償文件不合法，是否可以一并請求人民法院對補償文件進行審查？

《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查。前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章。

從法條的表述來看，可以請求一并審查的只限于行政規(guī)章以下的規(guī)范性文件，不包括行政法規(guī)、行政規(guī)章。

具體到礦業(yè)權(quán)退出補償領(lǐng)域，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府以及下設(shè)的設(shè)區(qū)一級政府所制定的退出補償辦法依法屬于行政規(guī)章級別，礦業(yè)權(quán)人無法就此向人民法院申請合法性審查。

退一步講，即便市級政府以下的區(qū)縣級政府所制定的退出補償文件不屬于規(guī)章，人民法院有權(quán)對其進行的審查也只是合法性審查，也就是說法院只審查規(guī)范性文件是否和法律法規(guī)相抵觸，至于規(guī)范性文件是否合理，不屬于人民法院的審查范圍。

就目前來看，礦業(yè)權(quán)退出缺乏國家層面上的統(tǒng)一補償標準，而授權(quán)由省、自治區(qū)、直轄市政府自行根據(jù)當?shù)厍闆r制定補償政策。就內(nèi)蒙古自治區(qū)而言，僅出臺了《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府關(guān)于自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出補償?shù)闹笇?dǎo)意見》（內(nèi)政發(fā)〔2018〕19號 ），授權(quán)下級政府依據(jù)指導(dǎo)意見制定適用于本級行政區(qū)域內(nèi)的礦業(yè)權(quán)退出補償辦法。綜合來看，各級政府對規(guī)章權(quán)利義務(wù)的設(shè)定享有自由裁量權(quán)，礦業(yè)權(quán)人對于各級政府所制定的此類補償文件，無法提請法院進行合法性審查。

（五）補償價款支付以完成礦山修復(fù)責任為前提

礦業(yè)權(quán)退出補償必須以完成生態(tài)修復(fù)工作為前提是內(nèi)蒙古地區(qū)各地規(guī)定的通例。修復(fù)費用由礦業(yè)權(quán)人自行承擔，礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)經(jīng)政府驗收合格，達到驗收標準后，統(tǒng)一核算補償。如礦業(yè)權(quán)人并未自行進行修復(fù)工作的，由政府修復(fù)，所產(chǎn)生的修復(fù)費用在應(yīng)付礦業(yè)權(quán)人的補償款中直接扣除。

目前我們所選取的內(nèi)蒙地區(qū)四地的補償辦法中，對礦山修復(fù)驗收標準均沒有明確的規(guī)定，實操中各地政府要求達到的修復(fù)程度亦可能不一致。

（六）政府補償主體未按照《補償協(xié)議》及時支付補償款的，礦業(yè)權(quán)人有權(quán)提起行政訴訟

礦業(yè)權(quán)退出補貼款由各地政府財政自行負擔，司法實踐中出現(xiàn)政府以上級財政補貼尚未到位為由，拒不及時支付礦業(yè)權(quán)人補償款。我們認為，補償款的支付不應(yīng)當附條件，上級財政資金支持存在極大的不確定性，補償義務(wù)主體以此作為理由不予支付補償款的，違反法律規(guī)定。為此，礦業(yè)權(quán)人有權(quán)以補償義務(wù)主體為被告，提起行政訴訟。

三、有條件進行異地置換

鼓勵有條件的旗縣區(qū)采取礦業(yè)權(quán)異地設(shè)置等方式，是推動礦業(yè)權(quán)退出的另一種方式。內(nèi)蒙自治區(qū)各地對于異地置換的方式只是簡單提及，并沒有對如何進行異地置換進行規(guī)定。國家層面的法規(guī)中并沒有提及異地置換，我們理解此形式屬于下級政府為緩解補償資金的財政壓力所采取的變通方式之一。

我們認為，異地置換要實現(xiàn)的條件苛刻，面臨諸多需要明確的問題。首先異地置換的礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)種類是否需一致？面積是否需一致？異地置換情況下，是否是需要對礦業(yè)權(quán)人原礦區(qū)進行補償，并以補償款折抵所置換礦區(qū)的礦業(yè)權(quán)出讓價款？異地置換情況下，資源儲量不一致時應(yīng)如何處理？

由于異地置換的操作標準不清，存在操作的灰色地帶空間較大，實踐中政府主動采用此種方式的情況并不多見。

四、縮小礦區(qū)范圍

縮小礦區(qū)范圍是指礦業(yè)權(quán)人退還原礦業(yè)權(quán)許可證上所載明的坐標拐點區(qū)域范圍內(nèi)，與自然保護區(qū)坐標拐點相重合的部分，向自然資源部門申請變更礦業(yè)權(quán)許可證，從而實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)從自然保護區(qū)范圍內(nèi)退出的一種形式。

縮小礦區(qū)范圍的情況下，對于退還的部分面積，不予補償。需要注意的是，如果在退出部分區(qū)域后，勘查面積已不能滿足縮減要求的、剩余面積保有資源儲量不能夠滿足最低生產(chǎn)規(guī)模的，則無法適用此方式退出。

縮小礦區(qū)范圍一般適用于與自然保護區(qū)實驗區(qū)存在部分重合的礦產(chǎn)企業(yè)，實踐中，礦產(chǎn)企業(yè)可根據(jù)自身的實際情況，選擇適用此種方式，以保持企業(yè)的繼續(xù)經(jīng)營。

結(jié)語

內(nèi)蒙古地區(qū)的礦業(yè)權(quán)退出的相關(guān)規(guī)定，基本上代表了我國現(xiàn)行自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出政策的典型方式。對于合法經(jīng)營的礦業(yè)權(quán)人而言，可合理選取適合企業(yè)本身的退出方式，以盡可能地保障自身利益的最大化。當然，礦業(yè)權(quán)人利益能否獲得最終保障，仍取決于各地政府能否做到依法行政，對此，我們建議，礦業(yè)權(quán)人在必要時應(yīng)積極通過法律途徑，維護自身的合法權(quán)益。