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*本文為《個(gè)人破產(chǎn)程序中管理人制度的構(gòu)建探索》第一部分，第二部分請(qǐng)見后續(xù)文章。

自2007年《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》（下文簡(jiǎn)稱《企業(yè)破產(chǎn)法》）施行十余年以來(lái)，我國(guó)企業(yè)破產(chǎn)制度漸趨成熟，但個(gè)人破產(chǎn)立法始終停留在討論階段。2010年至今，我國(guó)居民家庭儲(chǔ)蓄持續(xù)下降，杠桿率明顯上升，在不包含公積金貸款等債務(wù)的情況下，居民杠桿率水平幾乎處于新興經(jīng)濟(jì)體中最高水平。當(dāng)居民債務(wù)超過(guò)一定規(guī)模后將抑制消費(fèi)增速，居民杠桿率高企導(dǎo)致個(gè)人消費(fèi)信貸、住房抵押貸款持續(xù)增長(zhǎng)，個(gè)人債務(wù)問(wèn)題已成為不穩(wěn)定因素，個(gè)人破產(chǎn)制度的建立勢(shì)在必行。

2019年2月，最高院《最高人民法院關(guān)于深化執(zhí)行改革健全解決執(zhí)行難長(zhǎng)效機(jī)制的意見——人民法院執(zhí)行工作綱要（2019—2023）》提出將開展與個(gè)人破產(chǎn)制度功能相當(dāng)?shù)脑圏c(diǎn)工作[1]。2019年7月，最高院與國(guó)家發(fā)改委、人民銀行等13個(gè)單位聯(lián)合發(fā)布《加快完善市場(chǎng)主體退出機(jī)制改革方案》，明確提出分步推進(jìn)個(gè)人破產(chǎn)制度[2]。2019年8月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國(guó)深化“放管服”改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境電視電話會(huì)議重點(diǎn)任務(wù)分工方案》（國(guó)辦發(fā)[2019]39號(hào)）要求研究建立個(gè)人破產(chǎn)制度[3]。2020年8月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)文，明確要求健全破產(chǎn)制度，推動(dòng)個(gè)人破產(chǎn)立法[4]。在地方層面，2020年8月，深圳市通過(guò)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)個(gè)人破產(chǎn)條例》（下文簡(jiǎn)稱《特區(qū)條例》），開啟了我國(guó)個(gè)人破產(chǎn)制度的破冰之旅[5]。2020年12月，浙江省高院發(fā)布《浙江法院個(gè)人債務(wù)集中清理（類個(gè)人破產(chǎn)）工作指引（試行）》（下文簡(jiǎn)稱《浙江工作指引》），全面開啟個(gè)人破產(chǎn)試點(diǎn)工作[6]。 

目前，針對(duì)個(gè)人破產(chǎn)程序中的管理人制度散見于各地試點(diǎn)的具體實(shí)施內(nèi)容中，對(duì)于企業(yè)破產(chǎn)管理人與個(gè)人破產(chǎn)管理人的職能設(shè)置，上位法并未明確規(guī)定，學(xué)界亦無(wú)對(duì)其地位和功能的具體研究。如何在個(gè)人破產(chǎn)程序或個(gè)人債務(wù)集中清理程序中優(yōu)化管理人執(zhí)業(yè)模式，也沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行合理化安排，導(dǎo)致實(shí)踐中管理人履職束手束腳，影響個(gè)人破產(chǎn)實(shí)施效果。因此，需要整體上對(duì)管理人制度的運(yùn)行模式進(jìn)行優(yōu)化，促進(jìn)管理人制度的完善才能保障個(gè)人破產(chǎn)程序的順利運(yùn)行。

自《企業(yè)破產(chǎn)法》施行以來(lái)，我國(guó)市場(chǎng)化破產(chǎn)改革不斷強(qiáng)化管理人在破產(chǎn)程序中的作用，逐漸形成了“管理人中心主義”的程序樣式。與企業(yè)破產(chǎn)管理人一樣，個(gè)人破產(chǎn)程序中的管理人也同樣需要嚴(yán)格履行注意義務(wù)、忠實(shí)義務(wù)，但其地位和職權(quán)，無(wú)論《特區(qū)條例》《浙江工作指引》的規(guī)則，均沒(méi)有詳細(xì)的界定。參照《企業(yè)破產(chǎn)法》對(duì)管理人履職的規(guī)定及深圳、浙江等地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，個(gè)人破產(chǎn)程序中的管理人應(yīng)當(dāng)具有如下作用：

不同于英美法系破產(chǎn)法中設(shè)定“臨時(shí)管理人”制度，在市場(chǎng)管理人缺位或尚未被指定時(shí)，破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)由官方管理人承擔(dān)臨時(shí)接管職責(zé)。我國(guó)破產(chǎn)立法采用程序受理開始主義，即當(dāng)法院受理破產(chǎn)案件之日起管理人即進(jìn)入破產(chǎn)程序[7]，管理人依職權(quán)接管和調(diào)查債務(wù)人的全部資產(chǎn)。在個(gè)人破產(chǎn)程序中，無(wú)論是債權(quán)人、債務(wù)人或法院，都有意愿使管理人盡快介入破產(chǎn)程序。對(duì)債權(quán)人而言，管理人進(jìn)入程序可以有效專業(yè)地進(jìn)行資產(chǎn)調(diào)查和接管工作，對(duì)于債務(wù)人而言，管理人的介入可以使債務(wù)人盡快從債務(wù)泥潭脫離出來(lái)，對(duì)于法院而言，管理人進(jìn)入程序則可以盡快推進(jìn)程序的進(jìn)行。因此在我國(guó)個(gè)人破產(chǎn)程序中，管理人應(yīng)當(dāng)具備臨時(shí)接管的職能，其作用能有效解決自然人債務(wù)人財(cái)產(chǎn)難以調(diào)查及接管的難題，有助于保障債權(quán)人利益。

在《企業(yè)破產(chǎn)法》下，破產(chǎn)管理人進(jìn)入破產(chǎn)清算程序后，對(duì)于債務(wù)人資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)履行接管、調(diào)查、清理、變現(xiàn)債務(wù)人資產(chǎn)的職責(zé)，確保債務(wù)人全部資產(chǎn)用于清償債權(quán)人。在破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)全部分配完畢前，管理人充當(dāng)財(cái)產(chǎn)信托人的角色，依法保管破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)、披露資產(chǎn)狀況等。在個(gè)人破產(chǎn)程序中，根據(jù)深圳、浙江等地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，債務(wù)人往往無(wú)產(chǎn)可破，管理人在程序中的作用更多體現(xiàn)在全面調(diào)查債務(wù)人資產(chǎn)狀況及償債能力，披露債務(wù)人全面信息，可以為債務(wù)人貸款提供擔(dān)保，其作用也更多體現(xiàn)為信托方面。

在我國(guó)的破產(chǎn)體系下，管理人應(yīng)當(dāng)也有必要擁有監(jiān)督的職責(zé)，主要體現(xiàn)在對(duì)債務(wù)人的監(jiān)督?！墩憬ぷ髦敢分袨閭鶆?wù)人設(shè)定了五年的考察期，并同時(shí)規(guī)定了管理人“管理、監(jiān)督債務(wù)人在考察期的行為”的職責(zé)。不僅如此，管理人的監(jiān)督作用還體現(xiàn)在對(duì)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)狀況的監(jiān)督方面，一方面保證“誠(chéng)實(shí)而不信”的債務(wù)人能通過(guò)個(gè)人破產(chǎn)程序獲得新生，一方面保障債務(wù)人惡意逃廢債，利用個(gè)人破產(chǎn)程序逍遙法外。

綜上來(lái)看，我國(guó)個(gè)人破產(chǎn)程序中設(shè)定管理人制度是必要的，無(wú)論是從債務(wù)人是否真正屬于“誠(chéng)實(shí)而不信”，還是從債權(quán)人在最大限度內(nèi)取得屬于自己的合法財(cái)產(chǎn)角度，管理人制度的存在都是程序效率的最優(yōu)體現(xiàn)。橫向?qū)Ρ葋?lái)看，效率是債務(wù)人、債權(quán)人及法院各方都追求的價(jià)值目標(biāo)。債權(quán)人傾向于對(duì)自己個(gè)別清償，債務(wù)人則存在隱匿財(cái)產(chǎn)的可能，單純依靠法院的工作無(wú)法主導(dǎo)破產(chǎn)程序的有效推進(jìn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)公平清償?shù)哪繕?biāo)。

個(gè)人破產(chǎn)管理人相較于企業(yè)破產(chǎn)管理人，其職責(zé)和運(yùn)行模式有相似之處，不同在于管理人的選任、程序的簡(jiǎn)繁、報(bào)酬方案的不明確等。

在《企業(yè)破產(chǎn)法》下，破產(chǎn)管理人均由法院從指定的破產(chǎn)管理人名冊(cè)中依法選任，債權(quán)人則可以在法定條件下請(qǐng)求法院更換管理人[8]。而在個(gè)人破產(chǎn)程序中，《特區(qū)條例》第十七、十八條則規(guī)定了管理人可由債權(quán)人推薦，經(jīng)由法院審查后進(jìn)行指定，若債權(quán)人未推薦或法院認(rèn)為債權(quán)人推薦的人選不適宜，則由破產(chǎn)事務(wù)管理部門提出人選，再由法院決定[9]?！墩憬ぷ髦敢分谐齾⒄铡镀髽I(yè)破產(chǎn)法》從破產(chǎn)管理人名冊(cè)中選任外，提到了可以選任公職管理人，也可以由債權(quán)人及債務(wù)人共同協(xié)商從破產(chǎn)管理人名冊(cè)中選任[10]。 

企業(yè)破產(chǎn)程序根據(jù)破產(chǎn)企業(yè)的不同，程序的簡(jiǎn)繁也不同，在企業(yè)破產(chǎn)程序中，重整計(jì)劃執(zhí)行完畢、法院裁定認(rèn)可和解協(xié)議、債務(wù)人有不予宣告破產(chǎn)的法定事由、債務(wù)人財(cái)產(chǎn)不足以清償破產(chǎn)費(fèi)用、債務(wù)人無(wú)財(cái)產(chǎn)可供分配及破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)分配完畢時(shí)破產(chǎn)程序即可終結(jié)。而在個(gè)人破產(chǎn)程序中，除因債務(wù)人原因非正常終結(jié)程序及正常終結(jié)程序外，管理人還負(fù)有對(duì)債務(wù)人考察期內(nèi)進(jìn)行監(jiān)督、管理的職責(zé)，其程序相對(duì)漫長(zhǎng)。除此以外，不同于《企業(yè)破產(chǎn)法》中對(duì)管理人報(bào)酬有明確的規(guī)定，各地對(duì)于個(gè)人破產(chǎn)程序中管理人的履職報(bào)酬的規(guī)定也不同，《特區(qū)條例》基本上參照《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定，《浙江工作指引》則提出公職管理人不收取報(bào)酬，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)管理人則可以向當(dāng)?shù)仄飘a(chǎn)專項(xiàng)資金申請(qǐng)報(bào)酬。

與除無(wú)產(chǎn)可破外的企業(yè)破產(chǎn)案件相比，個(gè)人破產(chǎn)案件數(shù)量多但通常規(guī)模較小?！短貐^(qū)條例》自實(shí)施起的首月，深圳中院共收到260件個(gè)人破產(chǎn)申請(qǐng)，申報(bào)的負(fù)債規(guī)模中，500萬(wàn)以上的有18人，300萬(wàn)至500萬(wàn)的16人，100萬(wàn)至300萬(wàn)的80人，100萬(wàn)以下的146人?！墩憬咴宏P(guān)于個(gè)人債務(wù)集中清理（類個(gè)人破產(chǎn)）工作情況的調(diào)研報(bào)告》顯示，截止2020年9月30日，浙江全省法院共受理個(gè)人債務(wù)集中清理案件237件，全省案件辦結(jié)量147件，全省法院個(gè)人債務(wù)集中清理涉案?jìng)鶆?wù)總額共計(jì)2.027億元，清償3350.349萬(wàn)元[11]。個(gè)人破產(chǎn)案件不僅數(shù)量逐步上升，且其工作量不亞于企業(yè)破產(chǎn)案件，針對(duì)職責(zé)重、事務(wù)多但收益低的個(gè)人破產(chǎn)案件，管理人的履職意愿通常不高。

在企業(yè)破產(chǎn)程序中，盡管各類破產(chǎn)案件經(jīng)常會(huì)涌現(xiàn)出難以解決的問(wèn)題，但總體上管理人的履職過(guò)程有《企業(yè)破產(chǎn)法》及相關(guān)法律規(guī)定的指引，在個(gè)人破產(chǎn)尚未正式立法之前，個(gè)人破產(chǎn)程序中盡管有《特區(qū)條例》《浙江工作指引》等地區(qū)性工作指引，但管理人履職風(fēng)險(xiǎn)仍大大提高，實(shí)踐中工作指引未能涉及的問(wèn)題無(wú)法有效解決。如深圳、浙江兩地的工作指引中均規(guī)定了對(duì)債務(wù)人設(shè)置的考察期以及在此期間管理人對(duì)債務(wù)人的監(jiān)督管理職責(zé)，在此期間即對(duì)管理人的履職提出了過(guò)高的要求，容易致使監(jiān)督流于形式。又如浙江地區(qū)個(gè)人債務(wù)集中清理程序中，管理人對(duì)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)、信息的調(diào)查，涉及與諸多政府職能部門間，甚至跨區(qū)域政府部門間的溝通協(xié)調(diào)，尚未有明確的府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制或上位法支持情形下，管理人履職存在諸多困難。

其次，即使在個(gè)人破產(chǎn)程序中加強(qiáng)公權(quán)力調(diào)控的力量，如《浙江工作指引》第24條引入了公職管理人制度，但在目前實(shí)踐中來(lái)看，對(duì)公職管理人的適用范圍、身份資格、選任更換、與社會(huì)機(jī)構(gòu)管理人的關(guān)系等都未明確規(guī)定，也未設(shè)立政府破產(chǎn)事務(wù)部，在司法實(shí)踐中易導(dǎo)致公職管理人效果不能發(fā)揮，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)管理人與公職管理人選用沖突等問(wèn)題。

就目前開始較早的個(gè)人破產(chǎn)試點(diǎn)而言，深圳、浙江兩地在工作指引中均設(shè)置了較長(zhǎng)的考察期，如《浙江工作指引》設(shè)置了五年的免責(zé)考察期。考察期內(nèi)債務(wù)人將通過(guò)工作、繼承、贈(zèng)與及投資或財(cái)產(chǎn)孳息等方式持續(xù)增加其財(cái)產(chǎn)。就考察期本身而言是對(duì)債務(wù)人進(jìn)行拯救的可行模式，不僅有助于提高債權(quán)人的清償比例，又能有助于債務(wù)人逐步走出債務(wù)泥潭，重獲新生。但考察期對(duì)于管理人而言，明顯延長(zhǎng)了履職周期，對(duì)其履職程度提出了更高的要求，對(duì)其履行監(jiān)督管理債務(wù)人職責(zé)的方式帶來(lái)了更大的難題。

無(wú)論是企業(yè)破產(chǎn)案件亦或個(gè)人破產(chǎn)案件，調(diào)查債務(wù)人的資產(chǎn)均是管理人最為重要的職責(zé)之一。自然人因其特有的屬性即社會(huì)人身關(guān)系復(fù)雜、財(cái)產(chǎn)多樣性及對(duì)財(cái)產(chǎn)處分的任意性導(dǎo)致管理人完全調(diào)查清楚債務(wù)人的財(cái)產(chǎn)相當(dāng)困難。其次，個(gè)人破產(chǎn)程序中為了防止債務(wù)人惡意逃廢債現(xiàn)象，對(duì)管理人調(diào)查范圍進(jìn)行了擴(kuò)大，導(dǎo)致管理人履職難度進(jìn)一步增強(qiáng)。如《浙江工作指引》第26條規(guī)定了管理人的九項(xiàng)職責(zé)，第29條規(guī)定管理人應(yīng)向公安、民政、村（居）委會(huì)、工作單位、人民銀行、金融機(jī)構(gòu)、信息查詢平臺(tái)、不動(dòng)產(chǎn)登記、車輛管理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、公積金、社會(huì)保障、市場(chǎng)監(jiān)督管理、稅務(wù)、法院執(zhí)行等部門和機(jī)構(gòu)調(diào)取債務(wù)人必要信息資料，具體調(diào)查事項(xiàng)涉及十七項(xiàng)內(nèi)容，第30條規(guī)定了十二項(xiàng)重點(diǎn)審查事項(xiàng)，第60條和第61條還規(guī)定了較為嚴(yán)格的管理人在履職過(guò)程中不當(dāng)執(zhí)業(yè)的相關(guān)法律責(zé)任[12]。另外，個(gè)人破產(chǎn)程序中管理人對(duì)債務(wù)人財(cái)產(chǎn)的調(diào)查往往涉及到債務(wù)人及其相關(guān)家庭成員，對(duì)債務(wù)人及其家庭成員而言，本就承受較大心理壓力，對(duì)于管理人的調(diào)查問(wèn)詢?nèi)菀鬃躺钟|情緒，增加管理人履職的難度。

破產(chǎn)管理人作為“社會(huì)中介機(jī)構(gòu)”，其履職的基本保障為在破產(chǎn)案件中獲取管理人報(bào)酬。但個(gè)人破產(chǎn)程序在實(shí)踐中的普遍情況為無(wú)產(chǎn)可破或個(gè)人財(cái)產(chǎn)極少，難以甚至無(wú)法負(fù)擔(dān)管理人費(fèi)用，因此管理人報(bào)酬方案不明確的難題在個(gè)人破產(chǎn)程序?qū)嵺`中較為突出。盡管如《特區(qū)條例》第一百五十八條有“管理人的任用、履職和報(bào)酬管理具體辦法，由市人民政府制定”的描述，《浙江工作指引》第27條規(guī)定“指定管理人”“可以在各地設(shè)立的破產(chǎn)專項(xiàng)資金中支付報(bào)酬”，但對(duì)于如何取得報(bào)酬及報(bào)酬的多少均沒(méi)有明確規(guī)定，對(duì)于管理人報(bào)酬方案沒(méi)有保障。從行業(yè)發(fā)展來(lái)看，管理人履職缺乏報(bào)酬，無(wú)法支撐個(gè)人破產(chǎn)程序中管理人的有效履職。