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*本文為《大征信時(shí)代的來臨——淺議〈社會信用體系建設(shè)法（向社會公開征求意見稿）〉》（上），最終篇（下）請見后續(xù)文章。

2022年11月14日，國家發(fā)展改革委、人民銀行會同社會信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會議成員單位和其他有關(guān)部門（單位）研究起草了《中華人民共和國社會信用體系建設(shè)法（向社會公開征求意見稿）》（以下簡稱《社會信用體系建設(shè)法（意見稿）》），向社會公開征求意見。隨著改革開放等系列政策的頒布，我國經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展，在各方面都頗有建樹。但是我國的信用信息系統(tǒng)建設(shè)缺乏統(tǒng)籌，相關(guān)法律法規(guī)仍不完善，守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制尚不健全，信用服務(wù)體系還不夠成熟，導(dǎo)致社會信用缺失的現(xiàn)象常發(fā)，阻礙社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，亦不能適應(yīng)國家在新時(shí)期高質(zhì)量發(fā)展的要求，而《社會信用體系建設(shè)法（意見稿）》的出臺使得社會信用體系建設(shè)邁向更高層次。作為法律工作者，本篇文章以《社會信用體系建設(shè)法（意見稿）》的出臺作為研究出發(fā)點(diǎn)，從專業(yè)角度分析梳理我國社會信用體系建設(shè)的歷程中的相關(guān)法律文件，就《社會信用體系建設(shè)法（意見稿）》中的相關(guān)條文進(jìn)行探討與反思，希望對《社會信用體系建設(shè)法（意見稿）》的正式出臺提供些許有益建議。

2002年11月，黨的十六大提出“整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序，健全現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的社會信用體系”。2014年，國務(wù)院印發(fā)《社會信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》，推動我國社會信用體系建設(shè)進(jìn)入了快速發(fā)展階段，明確提出到2020年基本建成以信用信息資源共享為基礎(chǔ)的覆蓋全社會的征信系統(tǒng)，全面發(fā)揮守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制的作用。之后，社會信用體系的各項(xiàng)機(jī)制逐步設(shè)計(jì)并付諸實(shí)踐。2018年5月7日，中共中央印發(fā)的《社會主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》提出“探索完善社會信用體系相關(guān)法律制度，研究制定信用方面的法律，健全守法誠信褒獎機(jī)制和違法失信行為聯(lián)合懲戒機(jī)制”。近年來，我國高度重視社會信用體系建設(shè)，積極推進(jìn)相關(guān)立法和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制定，國務(wù)院及相關(guān)部門出臺了一系列有關(guān)信用監(jiān)管、守信激勵(lì)與失信懲戒、信用修復(fù)等方面的政策、法律文件，詳見下表。

表1 我國社會信用體系建設(shè)中的相關(guān)法律文件

《社會信用體系建設(shè)法（意見稿）》通過及正式公布后，其在效力位階上屬于法律。我國已經(jīng)頒布的上述及其他法律文件，效力大多屬于行政性法規(guī)、部門規(guī)章或其他規(guī)范性文件，效力位階較低。根據(jù)《立法法》第八十八條的規(guī)定：“法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章”。因此，《社會信用體系建設(shè)法（意見稿）》正式頒布后，真正使我國社會信用體系建設(shè)做到有法可依，在與其他社會信用體系的法律內(nèi)容發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)優(yōu)先適用效力位階更高的《社會信用體系建設(shè)法》的相關(guān)內(nèi)容。

《社會信用體系建設(shè)法（意見稿）》包含了總則、政務(wù)誠信建設(shè)、商務(wù)誠信建設(shè)、社會誠信建設(shè)、司法公信建設(shè)、信用信息管理、征信業(yè)發(fā)展與監(jiān)管、褒揚(yáng)誠信與懲戒失信、權(quán)益保護(hù)、法律責(zé)任以及附則共十一章的內(nèi)容。在《社會信用體系建設(shè)法（意見稿）》中，部分條文中存在著根據(jù)其他法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行適用的情況，而明確其中法律法規(guī)的具體指向也是理解《社會信用體系建設(shè)法（意見稿）》的一個(gè)重要方面。

例如《社會信用體系建設(shè)法（意見稿）》中第八十八條關(guān)于守信激勵(lì)措施的規(guī)定，對信用狀況良好的信用信息主體，國家機(jī)關(guān)在法定權(quán)限范圍內(nèi)可以采取以下措施：（六）法律、法規(guī)規(guī)定的其他措施。根據(jù)我國社會信用法律法規(guī)的立法模式，守信激勵(lì)的相關(guān)規(guī)定散落在多部不同領(lǐng)域的法律中，因此守信激勵(lì)措施在不同法律規(guī)定中亦有所不同。目前，法律、法規(guī)規(guī)定的其他守信激勵(lì)措施可能指向以下法律規(guī)定。

在個(gè)人方面，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)個(gè)人誠信體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》中提到各級人民政府要創(chuàng)新守信激勵(lì)措施，對具有優(yōu)良信用記錄的個(gè)人，在教育、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等領(lǐng)域給予重點(diǎn)支持，盡力提供更多便利服務(wù)；在辦理行政許可過程中，對具有優(yōu)良信用記錄的個(gè)人和連續(xù)三年以上無不良信用記錄的行政相對人，可根據(jù)實(shí)際情況依法采取“綠色通道”和“容缺受理”等便利服務(wù)措施。鼓勵(lì)社會機(jī)構(gòu)依法使用征信產(chǎn)品，對具有優(yōu)良信用記錄的個(gè)人給予優(yōu)惠和便利，使守信者在市場中獲得更多機(jī)會和收益。

在交通運(yùn)輸領(lǐng)域，《關(guān)于加強(qiáng)交通出行領(lǐng)域信用建設(shè)的指導(dǎo)意見》中提到各地要創(chuàng)新守信激勵(lì)措施，對認(rèn)定的誠信典型和連續(xù)多年無不良記錄的客運(yùn)企業(yè)在客運(yùn)線路審批、城市公交服務(wù)購買等方面優(yōu)先考慮，可根據(jù)實(shí)際情況依法實(shí)施“綠色通道”和“容缺受理”等便利服務(wù)措施。對受到表彰的優(yōu)秀運(yùn)輸從業(yè)者和志愿者在教育、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等方面給予重點(diǎn)支持和優(yōu)先服務(wù)，同時(shí)將春運(yùn)優(yōu)秀志愿者納入中央51個(gè)部門和單位聯(lián)合出臺的優(yōu)秀青年志愿者守信聯(lián)合激勵(lì)范疇。

在稅務(wù)方面，《國家稅務(wù)總局關(guān)于開展2022年“我為納稅人繳費(fèi)人辦實(shí)事暨便民辦稅春風(fēng)行動”的意見》提到進(jìn)一步優(yōu)化守信激勵(lì)措施，為守信納稅人在跨省遷移、發(fā)票使用、稅收證明等事項(xiàng)辦理時(shí)給予更多便利。

《社會信用體系建設(shè)法（意見稿）》中的部分內(nèi)容規(guī)定具有綱領(lǐng)性的特征，加之我國已經(jīng)先有若干相關(guān)法律中更具體的規(guī)定，且涉及領(lǐng)域廣，《社會信用體系建設(shè)法（意見稿）》中有很多條文需要參照適用其他法律規(guī)定。因此，在《社會信用體系建設(shè)法（意見稿）》的具體適用中，要結(jié)合其他法律法規(guī)進(jìn)行綜合考慮。

1.《社會信用體系建設(shè)法（意見稿）》中有關(guān)信用承諾的規(guī)定

在《社會信用體系建設(shè)法（意見稿）》中，出現(xiàn)“承諾”關(guān)鍵詞的有21處，涉及十個(gè)條文，包含第七條、第十三條、第十六條、第二十條、第二十三條、第二十四條、第四十條、第四十三條、第四十五條、第五十八條。涉及了行政機(jī)關(guān)的政策承諾、市場主體的信用承諾、生產(chǎn)領(lǐng)域部門的承諾制度、社會服務(wù)和社會保障領(lǐng)域主管部門推行的告知承諾制、科研領(lǐng)域主管部門的科研誠信承諾制、知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域主管部門的信用承諾制。

在《社會信用體系建設(shè)法（意見稿）》中提到的信用承諾，是指信用信息主體對自身信用狀況或未來誠信履行義務(wù)，向有關(guān)部門（單位）或向社會公眾作出的承諾。在功能定位上，信用承諾被廣泛運(yùn)用于行政審批、登記、救助等各個(gè)領(lǐng)域，事前信用承諾制度有利于增強(qiáng)信用信息主體的責(zé)任感，使相關(guān)主體意識到一旦違反信用承諾的相關(guān)內(nèi)容可能會面臨一定的不利后果，從而激發(fā)了其守法合規(guī)的內(nèi)在驅(qū)動力，提高規(guī)制效率。

2.“信用承諾”的法律淵源

由于信用承諾制具有簡化程序、優(yōu)化監(jiān)管、減少傳統(tǒng)干預(yù)、提高行政效率等優(yōu)點(diǎn)，該制度在我國發(fā)展并逐步推廣，從中央到地方都開始了有關(guān)信用承諾的相關(guān)立法。以下選了五個(gè)具有典型意義的關(guān)于承諾制度的文件內(nèi)容。

表2 我國關(guān)于承諾制度的相關(guān)法律文件

3.“信用承諾”的法治困境

《社會信用體系建設(shè)法（意見稿）》中規(guī)定適用承諾制度的主體包括行政機(jī)關(guān)、市場主體、生產(chǎn)領(lǐng)域部門、社會服務(wù)和社會保障領(lǐng)域主管部門、科研領(lǐng)域主管部門、知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域主管部門。由上可知，《社會信用體系建設(shè)法（意見稿）》中對適用承諾制度規(guī)定的適用主體范圍較為廣泛，涉及六個(gè)大的領(lǐng)域，其中市場主體這一規(guī)定便是把整個(gè)參與市場交易的全部主體涵蓋在內(nèi)，且強(qiáng)調(diào)在事前、事中、事后廣泛建立信用承諾制度。雖然從法律的層面確認(rèn)了要廣泛的建設(shè)信用承諾制度，但是具體制度的配置不能完全跟上步調(diào)的情況下，很可能出現(xiàn)違反信用承諾后果失衡的局面。

在某些領(lǐng)域有較為完備的中央或地方的配套制度規(guī)定，對于申請人違反承諾的，可能存在承擔(dān)不同程度的法律后果的問題。如在《三亞市行政管理信用承諾工作指導(dǎo)意見》中，規(guī)定對違反信用承諾的行政相對人，各行政機(jī)關(guān)要及時(shí)將其違諾信息報(bào)送至三亞市公共信用信息平臺，納入信用檔案。在《上海市行政審批告知承諾管理辦法》中，規(guī)定對違反承諾的被審批人可以給予警告；對違反承諾且造成危害后果的，可處1萬元以上10萬元以下罰款；對違反承諾且造成嚴(yán)重危害后果的，可處10萬元以上30萬元以下罰款。在《青島市工商行政管理局關(guān)于在全市新設(shè)立企業(yè)實(shí)施信用承諾制度的通知》中，規(guī)定違法失信經(jīng)營后將按承諾接受約束和懲戒。

目前信用承諾的建設(shè)仍不完善，司法實(shí)踐中存在許多沒有相關(guān)法律規(guī)定便在具體承諾中規(guī)定了違反承諾的法律后果，此時(shí)便面臨著缺少法律依據(jù)的問題，此種處罰缺乏合法性。而如果不規(guī)定違反承諾將承擔(dān)何種法律后果，在物欲橫流與缺乏信仰的中國社會，此種承諾的拘束力甚小。所以，《社會信用體系建設(shè)法（意見稿）》僅是從法律層面確認(rèn)了承諾制度的合法性，真正使承諾制度發(fā)揮作用還需要進(jìn)一步完善配套制度。

實(shí)習(xí)生潘蓮欣對本文亦有貢獻(xiàn)。