近日，《金融機(jī)構(gòu)合規(guī)管理辦法》（第二次征求意見稿）在一定范圍內(nèi)公開征求意見。按照這一網(wǎng)傳版本，本《辦法》將于2024年2月1日起施行，現(xiàn)行《商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》《保險(xiǎn)公司合規(guī)管理辦法》將被廢止。
按照新成立的國(guó)家金融監(jiān)督管理總局發(fā)布的2023年規(guī)章立法工作計(jì)劃，今年將新制定3部規(guī)章制度，《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合規(guī)管理辦法》即為其中之一。我們理解，二者應(yīng)該是同一部規(guī)章。
11月10日，金融監(jiān)管總局剛剛發(fā)布“三定方案”，明確總局對(duì)除證券業(yè)之外的金融行業(yè)實(shí)行“統(tǒng)一監(jiān)管”，《金融機(jī)構(gòu)合規(guī)管理辦法》作為總局設(shè)立后第一批新制定的規(guī)章，無(wú)疑是金融業(yè)集中統(tǒng)一監(jiān)管格局的重要注腳，必將深刻影響金融業(yè)的未來(lái)改革與發(fā)展。作為長(zhǎng)期關(guān)注金融機(jī)構(gòu)合規(guī)管理的團(tuán)隊(duì)，我們第一時(shí)間進(jìn)行了學(xué)習(xí)解讀。
《辦法》共5章，包括總則、合規(guī)管理職責(zé)、合規(guī)管理保障、監(jiān)督管理與法律責(zé)任、附則。全文共計(jì)55條。主要內(nèi)容是：
結(jié)合現(xiàn)行《商業(yè)銀行合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)管理指引》《保險(xiǎn)公司合規(guī)管理辦法》《中國(guó)保監(jiān)會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)保險(xiǎn)公司合規(guī)管理鞏固有關(guān)問題的通知》，對(duì)照國(guó)資委《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》（國(guó)資委42號(hào)令）相關(guān)內(nèi)容，以及金融業(yè)改革政策，梳理本《辦法》關(guān)鍵要點(diǎn)如下：
《辦法》適用于所有廣義的銀行機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、金融資產(chǎn)機(jī)構(gòu)、企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司、理財(cái)公司等機(jī)構(gòu)，也為其他由國(guó)家金融監(jiān)督管理總局及其派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)留足了適用或參照適用空間。
具體而言，《辦法》適用范圍為：由國(guó)家金融監(jiān)督管理總局及其派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管的商業(yè)銀行、開發(fā)銀行、政策性銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行、金融控股公司、保險(xiǎn)集團(tuán)（控股）公司、政策性保險(xiǎn)公司、保險(xiǎn)公司（包括再保險(xiǎn)公司）、保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司、相互保險(xiǎn)組織、信托公司、金融資產(chǎn)管理公司、金融資產(chǎn)投資公司、金融租賃公司、企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司、消費(fèi)金融公司、汽車金融公司、理財(cái)公司等機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱金融機(jī)構(gòu)）適用本辦法。外國(guó)銀行分行、外國(guó)銀行代表處、農(nóng)村資金互助社、外國(guó)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)駐華代表機(jī)構(gòu)、外國(guó)再保險(xiǎn)公司分公司、保險(xiǎn)代理機(jī)構(gòu)（不含兼業(yè)代理機(jī)構(gòu)）、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公估機(jī)構(gòu)、貨幣經(jīng)紀(jì)公司以及其他由國(guó)家金融監(jiān)督管理總局及其派出機(jī)構(gòu)監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)可以參照?qǐng)?zhí)行。
我們理解，在“統(tǒng)一監(jiān)管”的改革思路之下，“金融企業(yè)”“金融制度”的范圍應(yīng)堅(jiān)持是否涉及金融業(yè)務(wù)這一實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，而不是政出哪個(gè)機(jī)構(gòu)之門，更不是以是否持牌作為唯一標(biāo)準(zhǔn)。北京高院曾在近年的司法裁判實(shí)踐中貫徹了這一思路。
合規(guī)共兩個(gè)字，一曰“合”，二曰“規(guī)”，合哪些規(guī)，合誰(shuí)的規(guī)，“規(guī)”的范圍必然是合規(guī)管理要解決的首要問題。無(wú)論中外，均認(rèn)為組織/企業(yè)合規(guī)的范圍，應(yīng)包括外規(guī)和內(nèi)規(guī)，其中外規(guī)是關(guān)鍵。
現(xiàn)行《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》對(duì)“外規(guī)”范圍的定義是：法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)準(zhǔn)則和國(guó)際條約、規(guī)則等要求，采用了不完全列舉的立法技術(shù)。
本《辦法》則規(guī)定，“本辦法所稱合規(guī)規(guī)范，是指法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章及規(guī)范性文件、行業(yè)自律規(guī)范、機(jī)構(gòu)內(nèi)部規(guī)范，以及行業(yè)職業(yè)道德規(guī)范” 。沒有“等要求”這樣的兜底條款，看似采用了封閉式的立法技術(shù)，實(shí)則不然，“行業(yè)職業(yè)道德規(guī)范”可解釋空間依然大。
總之，在合規(guī)語(yǔ)境下，“規(guī)”的范圍不應(yīng)受規(guī)的淵源的任何限制，外部規(guī)范是否構(gòu)成合規(guī)義務(wù)，僅取決于其與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理行為的相關(guān)性大小。無(wú)論是否金融企業(yè)，皆如此。
此外，像《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》一樣，本《辦法》亦沒有明確“自我承諾”的合規(guī)義務(wù)屬性。
本《辦法》再次重申，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全覆蓋組織體系、制度建設(shè)、運(yùn)行機(jī)制、保障機(jī)制的全面合規(guī)管理體系，強(qiáng)調(diào)“將依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)作為金融機(jī)構(gòu)一切活動(dòng)必須遵循的底線和紅線”。這是一條強(qiáng)制性規(guī)范，而不是任意性規(guī)范。
施行后，本《辦法》本身也將構(gòu)成金融機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循的合規(guī)規(guī)范，嚴(yán)格落實(shí)本《辦法》也構(gòu)成金融機(jī)構(gòu)應(yīng)遵循的合規(guī)義務(wù)。也即，金融機(jī)構(gòu)未按照本《辦法》建立健全全面合規(guī)管理體系的，尤其是因此發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)事件的，其本身就構(gòu)成違規(guī)。本《辦法》第二十七條亦規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)內(nèi)審部門應(yīng)定期開展合規(guī)審計(jì)，“審計(jì)事項(xiàng)包括合規(guī)管理職能適當(dāng)性和有效性”。
組織體系是企業(yè)全面合規(guī)管理體系的四大模塊之一，《辦法》對(duì)金融機(jī)構(gòu)組織體系的管理體現(xiàn)出兩大特征：一是符合金融業(yè)務(wù)監(jiān)管的特點(diǎn)；二是強(qiáng)調(diào)責(zé)任落實(shí)到人。
首先，組織體系設(shè)計(jì)上沒有像《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》那樣嚴(yán)格按照現(xiàn)行公司治理設(shè)計(jì)來(lái)規(guī)范各機(jī)構(gòu)合規(guī)職責(zé)，而是突出強(qiáng)調(diào)了董事會(huì)和高管人員、尤其是首席合規(guī)官/合規(guī)官責(zé)任。
其次，立足董事會(huì)中心，明確首席合規(guī)官由董事會(huì)聘任和解聘，并由董事會(huì)建立與首席合規(guī)官的直接溝通機(jī)制。對(duì)照《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》，本《辦法》第九條的該等規(guī)定可謂個(gè)性十足。一方面，《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》對(duì)首席合規(guī)官的聘任機(jī)構(gòu)并未明確規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中做法不一；另一方面，《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》將首席合規(guī)官定位為“向企業(yè)主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)”，與本《辦法》中關(guān)于“董事會(huì)建立與首席合規(guī)官直接溝通機(jī)制”的規(guī)定，都是為了解決首席合規(guī)官履職的獨(dú)立性問題，實(shí)際效果可能各有千秋。
再次，本《辦法》明確合規(guī)委員會(huì)為董事會(huì)下設(shè)機(jī)構(gòu)，可以理解為董事會(huì)的專門委員會(huì)之一，相比《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》對(duì)合規(guī)委員會(huì)定位的語(yǔ)焉不詳，本《辦法》的該等規(guī)定實(shí)操性更強(qiáng)，應(yīng)會(huì)收到金融機(jī)構(gòu)歡迎。
又次，本《辦法》沒有規(guī)定經(jīng)理層的集體責(zé)任，轉(zhuǎn)而規(guī)定各“高級(jí)管理人員”的合規(guī)管理職責(zé)，這屬于個(gè)人責(zé)任，更易于落實(shí)到位，也與當(dāng)前企業(yè)合規(guī)管理體系的ISO標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)要求更為契合。
本《辦法》中，“首席合規(guī)官”出現(xiàn)了54次。再次印證了行業(yè)內(nèi)流傳的一句話：抓合規(guī)管理就是抓首席合規(guī)官管理。當(dāng)然，《辦法》也明確，金融機(jī)構(gòu)總部設(shè)立的是“首席合規(guī)官”，省級(jí)分支機(jī)構(gòu)設(shè)立的則叫做“合規(guī)官”。
《辦法》對(duì)首席合規(guī)官規(guī)定的相關(guān)要點(diǎn)體現(xiàn)在：
一是明確本《辦法》施行后，各金融機(jī)構(gòu)不再設(shè)置合規(guī)負(fù)責(zé)人、合規(guī)總監(jiān)、總法律顧問。
二是明確首席合規(guī)官定位。“首席合規(guī)官是高級(jí)管理人員，向董事會(huì)負(fù)責(zé)，接受機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)”。
三是明確不相容職責(zé)。“首席合規(guī)官及合規(guī)官不得負(fù)責(zé)管理金融機(jī)構(gòu)的前臺(tái)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、資金運(yùn)用、風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部審計(jì)等可能與合規(guī)管理存在職責(zé)沖突的部門”。主要負(fù)責(zé)人兼任的除外。
四是明確任職條件。首席合規(guī)官/合規(guī)官必須是經(jīng)濟(jì)、金融和法律的復(fù)合型人才，且由國(guó)家金融監(jiān)督管理總局強(qiáng)監(jiān)管。
五是明確獨(dú)立履職。體現(xiàn)在：首席合規(guī)官有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)報(bào)送監(jiān)管機(jī)構(gòu)和自律組織的申請(qǐng)材料和報(bào)告組織審查，并簽署獨(dú)立意見；有權(quán)對(duì)機(jī)構(gòu)及其工作人員行為的合規(guī)性進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)督檢查，必要時(shí)可直接向國(guó)家金融監(jiān)督管理總局或派出機(jī)構(gòu)報(bào)告。
六是明確合規(guī)官雙線匯報(bào)機(jī)制。省級(jí)分支機(jī)構(gòu)合規(guī)官“實(shí)行雙線匯報(bào)，向本級(jí)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人匯報(bào)，并以向上級(jí)首席合規(guī)官匯報(bào)為主”。
七是明確“一票否決”制度。首席合規(guī)官或合規(guī)官發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)對(duì)重大違法違規(guī)行為或者重大合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)隱患存在瞞報(bào)、漏報(bào)情形的，應(yīng)當(dāng)在機(jī)構(gòu)內(nèi)部的合規(guī)考核中，對(duì)責(zé)任機(jī)構(gòu)實(shí)施“一票否決”。這一點(diǎn)，較之《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》的猶抱琵琶半遮面，顯得果斷許多。
十多年前，我國(guó)企業(yè)在全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系建設(shè)過程中引入“三道防線”理論，多年過去，該理論被證明仍具生命力。但相較于《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》對(duì)“三道防線”理論的“基本教義”式貫徹，本《辦法》則著重強(qiáng)調(diào)了合規(guī)管理牽頭部門職責(zé)。
《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》十分注重第一道防線部門的合規(guī)職責(zé)，強(qiáng)調(diào)主體責(zé)任，著重關(guān)注一二道防線部門之間的職責(zé)邊界與協(xié)同；本《辦法》則更加重視合規(guī)管理部門的牽頭職責(zé)，詳細(xì)規(guī)定了以合規(guī)審查為中心的15條合規(guī)管理職責(zé)。當(dāng)然，后者也沒有忘記第一道防線部門的“主體責(zé)任和第一位的責(zé)任”。
值得注意的是，本《辦法》僅規(guī)定內(nèi)審部門為第三道防線，沒有明確規(guī)定紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察、監(jiān)督追責(zé)等部門的定位。
在本《辦法》合規(guī)管理保障的部分，最為詳盡細(xì)化地規(guī)定了合規(guī)管理隊(duì)伍建設(shè)相關(guān)內(nèi)容，貫徹了“人是根本”的觀念。體現(xiàn)在：
一是規(guī)定首席合規(guī)官缺位不得超過6個(gè)月。首席合規(guī)官或合規(guī)官缺位時(shí)，可以由相關(guān)負(fù)責(zé)人代行其職務(wù)，但代行職務(wù)的累計(jì)期限不得超過六個(gè)月，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)在六個(gè)月內(nèi)聘請(qǐng)新的首席合規(guī)官或合規(guī)官。且應(yīng)在離任后三個(gè)工作日內(nèi)，向國(guó)家金融監(jiān)督管理總局或其派出機(jī)構(gòu)報(bào)告離任原因等情況。
二是規(guī)定合規(guī)管理部門編制及其人員的學(xué)歷背景。合規(guī)管理部門的專職人員人數(shù)不得低于“機(jī)構(gòu)總部人數(shù)一定比例”，合規(guī)管理部門應(yīng)當(dāng)由有法律和經(jīng)濟(jì)金融專業(yè)學(xué)歷背景的人員組成，其中，從事合法性審查的人員應(yīng)當(dāng)由法律專業(yè)學(xué)歷背景的人員組成，通過法律職業(yè)資格考試的人員數(shù)量不得低于從事合法性審查總?cè)藬?shù)的三分之二；從事合規(guī)性審查的人員應(yīng)當(dāng)由法律和經(jīng)濟(jì)金融專業(yè)學(xué)歷背景的人員組成，通過法律職業(yè)資格考試的人員數(shù)量不得低于從事合規(guī)性審查總?cè)藬?shù)的三分之一。
三是規(guī)定首席合規(guī)官履職的知情權(quán)、調(diào)查權(quán)、否決權(quán)。首席合規(guī)官及合規(guī)官根據(jù)履行職責(zé)需要，有權(quán)要求金融機(jī)構(gòu)有關(guān)人員對(duì)相關(guān)事項(xiàng)作出說明，向外部審計(jì)、法律服務(wù)等中介機(jī)構(gòu)了解情況。首席合規(guī)官及合規(guī)官、合規(guī)管理部門在事前審查、事中審批和事后評(píng)價(jià)中有提出否決意見的權(quán)利。
四是規(guī)定首席合規(guī)官薪酬保障。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立首席合規(guī)官及合規(guī)官、合規(guī)管理人員薪酬管理制度。首席合規(guī)官工作稱職的，其年度薪酬收入總額不得低于同等條件（同職級(jí)、同考核結(jié)果、同工資等級(jí)等）高級(jí)管理人員的平均水平。合規(guī)官及合規(guī)管理人員工作稱職的，其年度薪酬收入總額不得低于所在機(jī)構(gòu)同等條件（同崗位類型、同職級(jí)、同考核結(jié)果、同工資等級(jí)等）人員的平均水平。
一次有效的處罰勝過百次苦口婆心的勸誡，動(dòng)真格的監(jiān)督處罰措施是給老虎裝上牙齒。本《辦法》有關(guān)監(jiān)督處罰規(guī)定的要點(diǎn)體現(xiàn)在：
一是明確合規(guī)管理是金融機(jī)構(gòu)綜合評(píng)級(jí)的重要依據(jù)。《辦法》第四十二條規(guī)定，國(guó)家金融監(jiān)督管理總局及其派出機(jī)構(gòu)將金融機(jī)構(gòu)合規(guī)管理工作開展情況作為綜合評(píng)級(jí)的重要依據(jù)。
二是明確監(jiān)管談話制度。國(guó)家金融監(jiān)督管理總局及其派出機(jī)構(gòu)根據(jù)履行職責(zé)的需要，可以與金融機(jī)構(gòu)董事、高級(jí)管理人員進(jìn)行監(jiān)管談話，要求金融機(jī)構(gòu)董事、高級(jí)管理人員就金融機(jī)構(gòu)合規(guī)管理的重大事項(xiàng)作出說明。
三是明確董事、高管人員分級(jí)責(zé)任。董事、高管人員履職違規(guī)引發(fā)重大風(fēng)險(xiǎn)，給金融機(jī)構(gòu)造成損失的，應(yīng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)賠償責(zé)任；未能勤勉盡責(zé)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)的，由監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取行政處罰或監(jiān)管措施；對(duì)金融機(jī)構(gòu)違規(guī)行為負(fù)有直接責(zé)任的，可處警告、通報(bào)批評(píng)、20萬(wàn)元以下罰款。
四是明確首席合規(guī)官責(zé)任體系。首席合規(guī)官或合規(guī)官違反本《辦法》規(guī)定的，監(jiān)管機(jī)構(gòu)可處以警示、責(zé)令改正、監(jiān)管談話等監(jiān)管措施；致使金融機(jī)構(gòu)發(fā)生重大違法違規(guī)行為或者重大合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的，可以取消一定期限的任職資格；未按規(guī)定如實(shí)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)告重大違法違規(guī)行為的，可處以警告、通報(bào)批評(píng)、10 萬(wàn)元以下罰款。
五是明確合規(guī)免責(zé)制度。金融機(jī)構(gòu)或首席合規(guī)官/合規(guī)官主動(dòng)開展有效合規(guī)管理，履職盡責(zé)的，可得以被從輕、減輕處理，或者免于追究責(zé)任。合規(guī)免責(zé)制度雖然只有一個(gè)條款，但豐富完善了合規(guī)責(zé)任體系，構(gòu)建了“合規(guī)免責(zé)”與“違規(guī)追責(zé)”一體兩面的責(zé)任體系，將發(fā)揮約束與激勵(lì)相輔相成的作用，值得其他類企業(yè)借鑒。
總之，合規(guī)管理是企業(yè)基礎(chǔ)管理體系之一，本《辦法》作為金融機(jī)構(gòu)合規(guī)管理的基本制度，其頂層設(shè)計(jì)作用十分突出，將成為諸多配套具體制度、操作指引的上位制度。一旦得以順利于2024年2月1日正式施行，將對(duì)各金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部合規(guī)管理組織機(jī)構(gòu)和人員、制度體系、運(yùn)行機(jī)制等產(chǎn)生巨大影響。各金融機(jī)構(gòu)有義務(wù)在1年的過渡期內(nèi)完成全部整改，否則將構(gòu)成違規(guī)。
安理為政府部門和大中型國(guó)有企業(yè)提供法律服務(wù)的豐富經(jīng)驗(yàn)為其合規(guī)業(yè)務(wù)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，在行業(yè)合規(guī)研究、合規(guī)業(yè)務(wù)產(chǎn)品研發(fā)、合規(guī)項(xiàng)目協(xié)作等方面形成了有效管理機(jī)制和全所合力。安理對(duì)合規(guī)業(yè)務(wù)有著深刻的理解，注重從對(duì)內(nèi)合規(guī)與對(duì)外合規(guī)兩個(gè)視角規(guī)劃合規(guī)工作，強(qiáng)調(diào)合規(guī)要先立規(guī)，立規(guī)要先立標(biāo)，合規(guī)要成為企業(yè)文化，要全員合規(guī)，要做到人人自知、自省、自查、自糾、自改、自報(bào)。
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