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2025年8月1日，中國人民銀行、中國證監(jiān)會(huì)發(fā)布《金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)督管理辦法》（以下簡稱“《辦法》”）?！掇k法》聚焦金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)督管理總體制度框架，完善了金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營、風(fēng)險(xiǎn)管理、公司治理等制度規(guī)則以及金融基礎(chǔ)設(shè)施檢查、處罰、恢復(fù)處置、退出等監(jiān)管規(guī)定。

金融基礎(chǔ)設(shè)施被認(rèn)為是金融體系的交通樞紐，它們通過支持交易、支付、清算和結(jié)算從而實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)間的相互聯(lián)系和相互作用，其安全與效率直接關(guān)乎國家金融命脈的穩(wěn)定。

《辦法》是我國首部針對金融基礎(chǔ)設(shè)施的系統(tǒng)性規(guī)章，為了更清晰地把握《辦法》所承載的監(jiān)管創(chuàng)新與戰(zhàn)略考量，本文將透過其條文與實(shí)踐指向，梳理并解讀其中蘊(yùn)含的中國金融數(shù)據(jù)監(jiān)管特色。

一、精準(zhǔn)聚焦與強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)安全法律依據(jù)，夯實(shí)數(shù)字時(shí)代金融基礎(chǔ)設(shè)施安全根基

對比《辦法》的征求意見稿，正式發(fā)布的《辦法》以《網(wǎng)絡(luò)安全法》為基石，新增《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》作為制定依據(jù)?！掇k法》在15～18條、22條、25條及26條的規(guī)定中，從數(shù)據(jù)存儲(chǔ)要求、數(shù)據(jù)安全管理責(zé)任、數(shù)據(jù)保存期限、數(shù)據(jù)服務(wù)與爭議處理、技術(shù)與備份要求、跨境服務(wù)數(shù)據(jù)監(jiān)管、數(shù)據(jù)報(bào)送義務(wù)、應(yīng)急與風(fēng)險(xiǎn)處置等方面與我國網(wǎng)絡(luò)安全與數(shù)據(jù)保護(hù)治理的核心法律法規(guī)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)對接，充分回應(yīng)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)行高度依賴數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)的新特征與新風(fēng)險(xiǎn)，筑牢了數(shù)字時(shí)代金融體系的底層安全根基。

二、填補(bǔ)金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管的“黨建制度空白”

《辦法》第四條提出：“以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持黨中央對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照黨章、黨規(guī)要求設(shè)立黨組織，加強(qiáng)黨的建設(shè)，確保黨的路線方針和國家重大戰(zhàn)略部署在金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營機(jī)構(gòu)得到貫徹執(zhí)行?！?/p>

當(dāng)前全球地緣政治不確定性加劇，金融安全對于國家安全具有重要影響?！掇k法》第四條明確要求金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營機(jī)構(gòu)設(shè)立黨組織，將“黨管金融”原則延伸至金融市場“主動(dòng)脈”，通過黨組織機(jī)制確保金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營符合國家利益，具有深刻的政治統(tǒng)領(lǐng)意義。

既有金融法規(guī)政策對黨的領(lǐng)導(dǎo)多為原則性表述，而《辦法》首次在規(guī)章層面對設(shè)立黨組織、黨建內(nèi)容作出強(qiáng)制性規(guī)定。我們理解，這是中國對“金融治理現(xiàn)代化”的獨(dú)特回答——以黨的組織力保障金融功能公共性，其成效將在世界舞臺(tái)提供具有中國特色的金融與國家發(fā)展的關(guān)系范式。

三、確立金融基礎(chǔ)設(shè)施服從大局、優(yōu)先維護(hù)公共利益的治理原則

《辦法》第五條進(jìn)一步明確了金融基礎(chǔ)設(shè)施的公共屬性本位，并將“維護(hù)國家金融安全”上升為核心立法目標(biāo)：要求管理部門強(qiáng)化布局優(yōu)化與互聯(lián)互通，構(gòu)建安全高效的治理體系；強(qiáng)調(diào)運(yùn)營機(jī)構(gòu)服從大局、優(yōu)先維護(hù)公共利益，完善治理并提升服務(wù)效能，嚴(yán)格防范過度逐利與風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)張；對涉及國家金融安全及強(qiáng)外溢性設(shè)施，以“保持國家絕對控制力”為底線，嚴(yán)控新設(shè)門檻，筑牢金融主權(quán)屏障。

四、接軌PFMI國際準(zhǔn)則，構(gòu)建金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管本土方案

自2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，國際社會(huì)高度關(guān)注金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。支付結(jié)算體系委員會(huì)和國際證監(jiān)會(huì)組織技術(shù)委員會(huì)在2012年聯(lián)合發(fā)布了《金融市場基礎(chǔ)設(shè)施原則》（Principles for Financial Market Infrastructures，以下簡稱“PFMI”），為金融基礎(chǔ)設(shè)施建立了包括治理、信用風(fēng)險(xiǎn)管理、結(jié)算、中央對手方、違約管理、連接、效率、透明度等24條多維度國際標(biāo)準(zhǔn)，要求其成員將PFMI對于金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)管理、高效運(yùn)行等原則予以落實(shí)。

作為成員國，我國承諾將在管轄范圍內(nèi)最大限度地采納PFMI的相關(guān)原則，通過發(fā)布《中國人民銀行辦公廳關(guān)于實(shí)施〈金融市場基礎(chǔ)設(shè)施原則〉有關(guān)事項(xiàng)的通知》（銀辦發(fā)〔2013〕187號）的文件，要求相關(guān)組織積極穩(wěn)妥實(shí)施PFMI的有關(guān)內(nèi)容。

2020年2月，中國人民銀行、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、財(cái)政部、中國銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)、國家外匯管理局聯(lián)合印發(fā)《統(tǒng)籌監(jiān)管金融基礎(chǔ)設(shè)施工作方案》，要求央行與有關(guān)部門積極推進(jìn)相關(guān)工作，制訂金融基礎(chǔ)設(shè)施管理辦法。2022年12月，中國人民銀行會(huì)同有關(guān)部門起草并發(fā)布的《金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)督管理辦法（征求意見稿）》。在征求多方意見后，《辦法》于2025年8月最終正式出臺(tái)。

《辦法》第七條以“立足國情”為原則，首次在法規(guī)層面強(qiáng)調(diào)金融基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)在建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)和監(jiān)管方面與PFMI等國際準(zhǔn)則相接軌。

就具體措施而言，《辦法》第十四條要求金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)參考PFMI等相關(guān)要求設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)，建立健全穩(wěn)健的風(fēng)險(xiǎn)管理框架，以保證能夠識(shí)別、度量、監(jiān)測和管理其在信用、流動(dòng)性、市場運(yùn)行、資產(chǎn)安全、參與方等方面的風(fēng)險(xiǎn)。

五、以“基礎(chǔ)列舉描述+動(dòng)態(tài)名單調(diào)整機(jī)制”框定金融基礎(chǔ)設(shè)施范圍

《辦法》第三條規(guī)定，金融基礎(chǔ)設(shè)施是指金融資產(chǎn)登記存管系統(tǒng)、清算結(jié)算系統(tǒng)（含開展集中清算業(yè)務(wù)的中央對手方）、交易設(shè)施、交易報(bào)告庫，重要支付系統(tǒng)，基礎(chǔ)征信系統(tǒng)。

《辦法》在PFMI的基礎(chǔ)上進(jìn)行了調(diào)整，將中央證券存管系統(tǒng)拓展為金融資產(chǎn)登記存管系統(tǒng)，將交易設(shè)施、基礎(chǔ)征信系統(tǒng)納入“金融基礎(chǔ)設(shè)施”范圍?；谖覈F(xiàn)行有關(guān)交易、支付、托管、存管、清算、結(jié)算、征信等行業(yè)法律法規(guī)以及PFMI對于相關(guān)設(shè)施的定義，我們認(rèn)為《辦法》下各類金融基礎(chǔ)設(shè)施的具體類型可能包括：

《辦法》未對各個(gè)金融基礎(chǔ)設(shè)施做出更具體的描述，而是提出金融基礎(chǔ)設(shè)施管理部門依法公布金融基礎(chǔ)設(shè)施及運(yùn)營機(jī)構(gòu)名單。我們理解，這一機(jī)制將金融基礎(chǔ)設(shè)施的認(rèn)定從靜態(tài)定義轉(zhuǎn)向動(dòng)態(tài)管理，監(jiān)管部門能夠根據(jù)市場發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)變化及時(shí)調(diào)整金融基礎(chǔ)設(shè)施范圍，具有一定的靈活性。但也需要注意的是，由于我國對“金融基礎(chǔ)設(shè)施”定義更為寬泛，這導(dǎo)致在實(shí)務(wù)中可能難以認(rèn)定機(jī)構(gòu)是否構(gòu)成金融基礎(chǔ)設(shè)施，給未來市場主體判斷自身是否適用金融基礎(chǔ)設(shè)施的準(zhǔn)入門檻和備案、報(bào)告等義務(wù)的履行帶來了一定的不確定性。

比如，隨著我國金融市場的發(fā)展壯大，碳排放權(quán)交易所、元宇宙交易中心、資產(chǎn)登記中心、數(shù)據(jù)交易所等新型交易所陸續(xù)登場，其是否也會(huì)因涉及相關(guān)金融市場交易而被認(rèn)定為屬于金融基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)而需要履行金融基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)監(jiān)管要求？我們理解，在監(jiān)管部門公布金融基礎(chǔ)設(shè)施及運(yùn)營機(jī)構(gòu)名單后，金融基礎(chǔ)設(shè)施的范圍會(huì)更為清晰。

六、讓金融基礎(chǔ)設(shè)施“名”副其實(shí)，劃定名稱使用紅線

《辦法》第八條明確規(guī)定，任何單位或個(gè)人不得非法使用“交易所”“交易中心”“登記”“清算”“結(jié)算”“支付”“托管”“存管”“交易報(bào)告”等涉及金融基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)或近似的名稱。

事實(shí)上，監(jiān)管層對金融基礎(chǔ)設(shè)施名稱的規(guī)范限制并非新生舉措，而是有著長期的監(jiān)管傳承。比如，對于“交易所”“支付”等字樣在名稱中的使用，就有以下限制：

我們理解，金融基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營牽系國家金融安全的命脈，對其名稱使用加以規(guī)范，能夠從源頭防范未依法設(shè)立的機(jī)構(gòu)誤導(dǎo)公眾，有利于維護(hù)金融市場秩序。但本條規(guī)定的禁用名稱范圍較為廣泛，監(jiān)管部門會(huì)如何在執(zhí)法中落實(shí)該條，還需要持續(xù)關(guān)注。

七、強(qiáng)調(diào)服務(wù)外包不得影響金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營機(jī)構(gòu)承擔(dān)主體責(zé)任

我國監(jiān)管部門對于金融領(lǐng)域的業(yè)務(wù)外包一向十分重視，如在金融科技外包方面，2021年底，原銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)信息科技外包風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管辦法》，要求金融機(jī)構(gòu)提升信息科技外包風(fēng)險(xiǎn)管控能力。

我們理解《辦法》對于金融基礎(chǔ)設(shè)施外包管理的監(jiān)管思路延續(xù)了金融監(jiān)管部門對于外包管理的重視，相關(guān)機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)外包時(shí)應(yīng)當(dāng)關(guān)注《辦法》所提出的不得轉(zhuǎn)移責(zé)任、不得改變法律關(guān)系等相關(guān)要求。

八、強(qiáng)調(diào)金融基礎(chǔ)設(shè)施對參與者的服務(wù)義務(wù)和管理責(zé)任并重

根據(jù)《辦法》第五條，金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營機(jī)構(gòu)需要促進(jìn)服務(wù)市場與支持監(jiān)管并重，這意味著，金融基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營機(jī)構(gòu)不僅需要為參與者提供服務(wù)，還需要加強(qiáng)對參與者的管理?；谇笆霰O(jiān)管思路，《辦法》對金融基礎(chǔ)設(shè)施面向參與者的服務(wù)義務(wù)和管理責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)。

九、針對金融基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通設(shè)置規(guī)則

“互聯(lián)互通”已成為金融基礎(chǔ)設(shè)施之間業(yè)務(wù)開展的重要議題，但由于金融基礎(chǔ)設(shè)施的安全、穩(wěn)定，以及金融基礎(chǔ)設(shè)施之間合作的安全和穩(wěn)定，對于整體市場的穩(wěn)定具有重要性，我國監(jiān)管部門對于金融基礎(chǔ)設(shè)施之間通過相關(guān)系統(tǒng)連接開展業(yè)務(wù)合作提出了以下要求。

我們理解，通過管理金融基礎(chǔ)設(shè)施之間的合作，能夠?qū)崿F(xiàn)金融基礎(chǔ)設(shè)施之間的有序互聯(lián)互通，從而維護(hù)金融市場的穩(wěn)定。

十、針對境外金融基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)定監(jiān)管要求

近年來，由域外金融服務(wù)提供者向中國市場主體提供的跨境金融服務(wù)呈現(xiàn)增多趨勢?；诮鹑诎踩珜野踩闹匾?，我國金融監(jiān)管部門對于跨境交付形式的境外金融服務(wù)較為謹(jǐn)慎。比如，2022年出臺(tái)的《期貨和衍生品法》規(guī)定，境外期貨交易場所向境內(nèi)單位或者個(gè)人提供直接接入該交易場所交易系統(tǒng)進(jìn)行交易服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)向監(jiān)管機(jī)構(gòu)申請注冊，接受監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。

《辦法》對境外金融基礎(chǔ)設(shè)施向境內(nèi)居民或機(jī)構(gòu)提供金融基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)（以下簡稱“跨境交付服務(wù)”）采取了類似的監(jiān)管思路，在要求提供跨境交付服務(wù)的相關(guān)境外機(jī)構(gòu)遵守《辦法》管理要求的基礎(chǔ)上，《辦法》額外設(shè)定了準(zhǔn)入要求和報(bào)告義務(wù)等方面的要求。

《辦法》中雖然提出了對境外金融基礎(chǔ)設(shè)施跨境交付服務(wù)的監(jiān)管要求，但具體的準(zhǔn)入流程、報(bào)告細(xì)節(jié)和監(jiān)管合作機(jī)制尚未明確，需要觀察監(jiān)管部門的后續(xù)舉措。

十一、基于系統(tǒng)重要性程度建立分類監(jiān)管體系

(1)《辦法》對系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施的認(rèn)定

《辦法》征求意見稿在第三十七條【系統(tǒng)重要性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)】條款中，提出了認(rèn)定系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，并且明確指出不符合標(biāo)準(zhǔn)的，屬于非系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施。我們認(rèn)為，這意味著系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施和非系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施共同構(gòu)成了金融基礎(chǔ)設(shè)施，系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施是金融基礎(chǔ)設(shè)施的組成部分。

(2)《辦法》對系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施提出特殊監(jiān)管要求

根據(jù)《辦法》規(guī)定，系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施及其運(yùn)營機(jī)構(gòu)，在維持由國務(wù)院金融管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)管的現(xiàn)行監(jiān)管體制不變基礎(chǔ)上，由央行負(fù)責(zé)宏觀審慎管理。這意味著央行將從整個(gè)金融體系穩(wěn)定的宏觀視角，對系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施提出更高的資本、流動(dòng)性、風(fēng)險(xiǎn)管理等附加監(jiān)管要求，以控制其風(fēng)險(xiǎn)外溢。

《辦法》明確系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施需要落實(shí)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)相關(guān)法律、行政法規(guī)要求。而根據(jù)《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》（以下簡稱“關(guān)基條例”），重要行業(yè)和領(lǐng)域的主管部門、監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)組織認(rèn)定本行業(yè)、本領(lǐng)域的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施。因此，我們認(rèn)為《辦法》的出臺(tái)體現(xiàn)了金融領(lǐng)域監(jiān)管部門對關(guān)基條例相關(guān)要求的落實(shí)。

《辦法》的相關(guān)規(guī)定同時(shí)意味著，系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營者需要關(guān)注關(guān)基條例所規(guī)定的建立健全網(wǎng)絡(luò)安全保護(hù)制度和責(zé)任制、設(shè)置安全管理機(jī)構(gòu)、采取措施應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)安全事件等義務(wù)的履行。

(3) 如何理解系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施的范圍

系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施并不是一個(gè)新的概念，系統(tǒng)重要性標(biāo)準(zhǔn)最早形成于金融機(jī)構(gòu)，若某一機(jī)構(gòu)、市場或者工具的破產(chǎn)或出現(xiàn)故障導(dǎo)致大范圍的金融服務(wù)中止、產(chǎn)生直接影響或引發(fā)更廣泛的傳染性，可被視為存在系統(tǒng)重要性。金融基礎(chǔ)設(shè)施包括多種具體的涉及交易、支付、托管、存管、清算、結(jié)算、征信的機(jī)構(gòu)，《辦法》從參與者數(shù)量及分布、市場占有率、業(yè)務(wù)復(fù)雜度、關(guān)聯(lián)性、可替代性等維度考慮是否構(gòu)成系統(tǒng)重要性金融設(shè)施，具有較強(qiáng)的原則性，對于特定業(yè)務(wù)類型的金融基礎(chǔ)設(shè)施識(shí)別是否具有系統(tǒng)重要性帶來一定難度。

域外相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)則對于不同類型的金融基礎(chǔ)設(shè)施是否構(gòu)成系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施給出了差異化的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。英國監(jiān)管機(jī)構(gòu)曾發(fā)布《關(guān)于金融市場基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營穩(wěn)健性的政策框架》，要求主要支付系統(tǒng)運(yùn)營商和相關(guān)服務(wù)提供商、中央證券存管機(jī)構(gòu)和中央對手方三類金融市場基礎(chǔ)設(shè)施充分識(shí)別自身哪些業(yè)務(wù)屬于重要金融服務(wù)。該政策在考慮市場份額和客戶數(shù)、交易規(guī)模、服務(wù)的可替代性等通用判斷要素的基礎(chǔ)上，針對不同金融基礎(chǔ)設(shè)施給出了不同的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，如下表所示。

我們理解，后續(xù)監(jiān)管部門在認(rèn)定某個(gè)機(jī)構(gòu)是否屬于系統(tǒng)重要性金融基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，有可能參考域外監(jiān)管部門的思路，針對支付、清算結(jié)算等不同業(yè)務(wù)類型，制定或采用更為具體的識(shí)別因素。