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2006年10月31日，《中華人民共和國反洗錢法》（（以下簡稱《反洗錢法》））經(jīng)十屆全國人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議審議通過，并于2007年1月1日正式實(shí)施，這是我國第一部關(guān)于反洗錢的專門性立法。

在《反洗錢法》正式實(shí)施后，中國于2007年6月28日正式加入國際反洗錢組織——金融行動(dòng)特別工作組（Financial Action Task Force ，以下簡稱FATF）。FATF是1989年在巴黎成立的政府間國際組織，目前在全球已有39個(gè)成員，其制定的反洗錢40項(xiàng)建議（簡稱FATF40項(xiàng)建議）和反恐融資9項(xiàng)建議是國際反洗錢和反恐怖融資領(lǐng)域的最權(quán)威文件。

2019年4月，F(xiàn)ATF公布《中國反洗錢和反恐怖融資互評(píng)估報(bào)告》（以下簡稱FATF報(bào)告）。FATF報(bào)告在充分認(rèn)可近年來中國在反洗錢和反恐怖融資工作方面取得的積極進(jìn)展的同時(shí)，也指出反洗錢工作存在一些問題。例如，洗錢罪所處罰的行為未包含其他國際上公認(rèn)的洗錢行為，反洗錢的處罰力度仍有待提高，針對(duì)特定非金融行業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)金融行業(yè)監(jiān)管存在缺陷，針對(duì)受益所有人的監(jiān)管有待加強(qiáng)等。

本次《反洗錢法修訂草案》的出臺(tái)，是基于我國反洗錢工作的實(shí)際需要，借鑒FATF互評(píng)估報(bào)告中的建議并融合刑法、部門規(guī)章的相關(guān)規(guī)定，確保我國反洗錢法律法規(guī)及監(jiān)管框架的體系化、規(guī)范化。

近年來，恐怖主義已成為影響世界和平與發(fā)展的重要因素。在這一背景下，針對(duì)我國的暴力恐怖案件呈多發(fā)頻發(fā)態(tài)勢(shì)，對(duì)國家安全、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)和公民生命安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅。

打擊恐怖主義融資與反洗錢存在概念上的差別：洗錢是先有犯罪活動(dòng)，后將犯罪所得資金進(jìn)行漂白；恐怖主義融資是先有資金（合法或非法）流動(dòng)，后將資金用于實(shí)施恐怖襲擊。洗錢的基本目標(biāo)是隱藏犯罪的資金來源，而恐怖主義融資的目的在很大程度上（但不完全是）關(guān)注資金的去向。恐怖組織的資金并不必然來源于犯罪資金，他們多使用非營利機(jī)構(gòu)、慈善組織、宗教組織或文化組織作為資金通道的掩飾，且可疑資金通常數(shù)額相對(duì)較小，極難被察覺。因此，恐怖主義融資的監(jiān)測和發(fā)現(xiàn)難度更大，但破壞力極強(qiáng)，嚴(yán)重影響了我國的國家安全和金融秩序。

2017年8月29日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于完善反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機(jī)制的意見》（國辦函〔2017〕84號(hào)，以下簡稱《三反意見》），明確“反洗錢、反恐怖融資、反逃稅監(jiān)管體制機(jī)制是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系和現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全穩(wěn)定的重要保障，是參與全球治理、擴(kuò)大金融業(yè)雙向開放的重要手段。”之后，金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)（中國人民銀行、中國銀保監(jiān)會(huì)、中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)國家外匯管理局等）多是通過制定部門規(guī)章、規(guī)范性文件的方式對(duì)洗錢、恐怖融資進(jìn)行規(guī)制和監(jiān)管。

本次《反洗錢法修訂草案》第一條將“恐怖主義融資及相關(guān)違法犯罪活動(dòng)”上升到法律位階予以規(guī)范，這一方面落實(shí)了FATF報(bào)告的建議內(nèi)容，一方面彌補(bǔ)了我國在立法方面的空白和不足，也為有效打擊恐怖主義融資奠定了法律基礎(chǔ)。

《反洗錢法》所界定的洗錢上游犯罪類型較為狹窄，僅將掩飾、隱瞞七類犯罪（即毒品犯罪、黑社會(huì)性質(zhì)的組織犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪、走私犯罪、貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪、金融詐騙犯罪）的犯罪所得及其收益的來源和性質(zhì)的行為作為洗錢犯罪予以打擊。這種立法模式無法將許多產(chǎn)生巨額非法所得的嚴(yán)重罪行，如詐騙罪、逃稅罪、逃匯罪、非法經(jīng)營罪、內(nèi)幕交易罪等納入，不利于打擊新形勢(shì)下的經(jīng)濟(jì)犯罪。以“地下錢莊”為例，現(xiàn)階段以“洗錢罪”判決的“地下錢莊”案件極少，“地下錢莊”案多以“非法經(jīng)營罪”定罪，量刑偏低且多為緩刑，定罪量刑與地下錢莊的社會(huì)危害性不相匹配。

《反洗錢法修訂草案》第二條將“洗錢行為”的范圍擴(kuò)展到了“各種方式掩飾、隱瞞犯罪所得及其收益的來源和性質(zhì)的活動(dòng)”，這就將《刑法》中的各種犯罪行為作為洗錢罪的上游犯罪。與此相對(duì)應(yīng)，為了確保法律之間的一致性及其內(nèi)在邏輯的互恰性，如果廣義的“洗錢”概念被人大常委會(huì)正式予以確認(rèn)，可以預(yù)見的是《刑法》第一百九十一條關(guān)于“洗錢罪”上游犯罪的規(guī)定也將做相應(yīng)的修訂。

伴隨著“洗錢罪”上游犯罪的急劇擴(kuò)張，金融機(jī)構(gòu)需要監(jiān)測的“洗錢”交易的范圍也大大地被延展，這無疑給金融機(jī)構(gòu)的反洗錢監(jiān)測能力提出了更高的要求，需要更多的合規(guī)資源才能予以支撐。反洗錢、反恐融資制度是金融機(jī)構(gòu)及特定非金融機(jī)構(gòu)合規(guī)體系必不可少的組成部分，其首要目標(biāo)是保護(hù)機(jī)構(gòu)不受洗錢、恐怖融資及其他違法犯罪活動(dòng)的濫用，確保機(jī)構(gòu)完全符合相關(guān)法律法規(guī)的要求。因此，設(shè)計(jì)、構(gòu)建、完善并有效實(shí)施反洗錢合規(guī)制度是所有金融機(jī)構(gòu)的當(dāng)務(wù)之急。

隨著國際金融體系的發(fā)展，以及跨境支付方式和技術(shù)的不斷創(chuàng)新，洗錢犯罪早已不再局限于某一國或某一地區(qū)之內(nèi)，而是能夠輕易擴(kuò)散到全球的各個(gè)角落。電子化交易模式的便捷性使得跨境洗錢更易于得逞，洗錢犯罪的國際化趨勢(shì)愈發(fā)凸顯。

我國《刑法》雖然規(guī)定了域外適用的條款，但《反洗錢法》卻欠缺域外管轄的相關(guān)規(guī)定。這就使得在涉外洗錢案件中，我國反洗錢法與反洗錢刑事法律難以有效銜接，預(yù)防性的監(jiān)管及處罰措施與懲罰性的刑罰措施之間缺乏貫通性，不利于新形勢(shì)下嚴(yán)密反洗錢法網(wǎng)以打擊具有跨國屬性的洗錢行為。此外，近年來，中國金融機(jī)構(gòu)的境外分支機(jī)構(gòu)頻頻遭受外國司法機(jī)關(guān)的反洗錢監(jiān)管和處罰，但是對(duì)于侵害中國利益的境外洗錢行為卻無法實(shí)施對(duì)等的有效管轄，以至于對(duì)在境外侵害我國金融管理秩序乃至國家安全的洗錢行為難以形成有效約束。

自2012年FATF在《打擊洗錢、恐怖融資與擴(kuò)散融資國際標(biāo)準(zhǔn)》中力推“風(fēng)險(xiǎn)為本”的監(jiān)管理念以來，沃爾夫斯堡集團(tuán)、埃格蒙特集團(tuán)、國際貨幣基金組織等國際金融監(jiān)管組織積極響應(yīng)。歐洲國家亦吸收美國、英國等國家的經(jīng)驗(yàn)，在反洗錢監(jiān)管方面逐漸由傳統(tǒng)的“規(guī)則為本”向“風(fēng)險(xiǎn)為本”轉(zhuǎn)變，并新增或修訂國內(nèi)反洗錢法以適應(yīng)國際反洗錢的新趨勢(shì)。

《反洗錢法修訂草案》第九條第二款規(guī)定了我國反洗錢法的域外管轄，即“中華人民共和國境外發(fā)生的洗錢和恐怖主義融資活動(dòng)危害中國國家安全和主權(quán)，或者侵犯中國公民、法人和其他組織合法權(quán)益，或者擾亂中國金融管理秩序的，可以依照本法有關(guān)規(guī)定對(duì)有關(guān)單位和個(gè)人進(jìn)行處理并追究責(zé)任。”可以說，這是我國反洗錢領(lǐng)域立法的一大進(jìn)步。

歷史上，我國主要以金融機(jī)構(gòu)為反洗錢被監(jiān)管對(duì)象，反洗錢監(jiān)管體系也主要面向金融機(jī)構(gòu)。針對(duì)特定非金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，則缺少明確的范圍定義以及成體系的制度規(guī)范，存在監(jiān)管漏洞和監(jiān)管盲區(qū)。

針對(duì)上述問題，F(xiàn)ATF評(píng)估報(bào)告建議我國健全特定非金融機(jī)構(gòu)反洗錢和反恐怖融資法律制度，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，加大監(jiān)管力度，提高金融機(jī)構(gòu)和特定非金融機(jī)構(gòu)合規(guī)和風(fēng)險(xiǎn)管理水平。

《反洗錢法修訂草案》第六十一條對(duì)特定非金融機(jī)構(gòu)的范圍進(jìn)行了界定，即（一）提供房屋銷售、經(jīng)紀(jì)服務(wù)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)或者房地產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)；（二）接受委托為客戶代管資產(chǎn)或者賬戶、為企業(yè)籌措資金以及代理買賣經(jīng)營性實(shí)體業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所；（三）從事貴金屬現(xiàn)貨交易的貴金屬交易場所、貴金屬交易商；（四）其他由國務(wù)院反洗錢行政主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門依據(jù)洗錢風(fēng)險(xiǎn)狀況確定的需要履行反洗錢義務(wù)的機(jī)構(gòu)。

當(dāng)然，對(duì)于上述特定非金融機(jī)構(gòu)，僅在其從事法律明確規(guī)定的特定業(yè)務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)參照金融機(jī)構(gòu)相關(guān)規(guī)定履行反洗錢義務(wù)，且根據(jù)具體風(fēng)險(xiǎn)狀況采取相應(yīng)的反洗錢措施。

客戶盡職調(diào)查作為金融機(jī)構(gòu)反洗錢和反恐怖融資工作的基礎(chǔ)，需要基于“風(fēng)險(xiǎn)為本”的理念開展，而現(xiàn)行的“客戶身份識(shí)別”概念并未體現(xiàn)“客戶盡職調(diào)查”的真實(shí)含義，缺少對(duì)事前、事中、事后全流程、持續(xù)性的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別要求，也未提出基于風(fēng)險(xiǎn)的客戶盡職調(diào)查措施。

認(rèn)知是整個(gè)反洗錢合規(guī)工作的基礎(chǔ)，健全的客戶盡職調(diào)查程序，是防范洗錢及其他金融犯罪活動(dòng)的最佳手段之一。機(jī)構(gòu)對(duì)客戶了解越深，成功防范洗錢活動(dòng)的幾率就越大。

《反洗錢法修訂草案》將客戶身份識(shí)別制度修改為客戶盡職調(diào)查制度，要求在原本識(shí)別客戶身份的基礎(chǔ)上，持續(xù)關(guān)注并審查客戶狀況及交易目的、資金的來源和用途等情況，了解客戶的洗錢風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)狀況及時(shí)采取相適應(yīng)的盡職調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)管理措施。此種方式更加符合FATF所制定的國際標(biāo)準(zhǔn)，形成了“識(shí)別客戶身份→劃分客戶風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)→持續(xù)進(jìn)行客戶風(fēng)險(xiǎn)管控”這一完善流程。

在FATF40項(xiàng)建議中，明確指出受益所有人只能為自然人，并且受益所有人必須為最終控制人或所有者。

2017年10月，中國人民銀行發(fā)布《中國人民銀行關(guān)于加強(qiáng)反洗錢客戶身份識(shí)別有關(guān)工作的通知》（銀發(fā)（2017）235號(hào)），首次定義了“受益所有人”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)后，金融機(jī)構(gòu)對(duì)客戶身份識(shí)別的工作質(zhì)量出現(xiàn)了明顯的提高。

《反洗錢法修訂草案》第六十二條規(guī)定了受益所有人的定義，并且該法第十七條第一款要求市場主體通過市場監(jiān)督管理部門的有關(guān)信息系統(tǒng)報(bào)送受益所有人信息。

受益所有人概念的提出，也是監(jiān)管“穿透執(zhí)法”、“風(fēng)險(xiǎn)為本”的監(jiān)管理念的落實(shí)，為反洗錢的貫徹落實(shí)提供了很好的基礎(chǔ)。

中國人民銀行公布的《中國反洗錢報(bào)告2019》披露數(shù)據(jù)顯示：2019年，人民銀行全系統(tǒng)共對(duì)1744家義務(wù)機(jī)構(gòu)開展反洗錢執(zhí)法檢查，針對(duì)違反反洗錢規(guī)定的行為依法予以處罰，罰款金額合計(jì)2.15億元，同比增長13.7%，基本實(shí)現(xiàn)“雙罰”。其中，依法處罰違規(guī)機(jī)構(gòu)525家，罰款2.02億元；處罰個(gè)人838人，罰款1341萬元。

為了有效預(yù)防和遏制洗錢、恐怖融資等違法犯罪活動(dòng)，《反洗錢法修訂草案》在第六章法律責(zé)任章節(jié)共設(shè)有10個(gè)條款（第50到59條），相比《反洗錢法》增加了三個(gè)新條款，其他條款在《反洗錢法》原有條款上進(jìn)行了一定程度的拆解和重構(gòu)，主要從對(duì)反洗錢監(jiān)管單位的部門、工作人員，金融機(jī)構(gòu)（含特定非金融機(jī)構(gòu)）、應(yīng)履行反洗錢義務(wù)的任何單位和個(gè)人、特定非金融機(jī)構(gòu)及其相關(guān)從業(yè)人員幾個(gè)主體設(shè)置了對(duì)應(yīng)的行政處罰的法律責(zé)任。

需要引起注意的是；第一，將金融機(jī)構(gòu)“未按照規(guī)定建立健全內(nèi)控制度和風(fēng)險(xiǎn)管理政策”和“未按照規(guī)定執(zhí)行反洗錢特別預(yù)防措施”等違法行為納入處罰范圍（第53條）；第二，關(guān)于違法行為的罰款幅度，提高違法責(zé)任與處罰的匹配程度（第52條，針對(duì)《反洗錢法》過往同樣的違法行為，意見稿直接從責(zé)令限期改正調(diào)整為罰款）；第三，增加警告處罰的處罰類型（第51、52、55、56條）；第四，增加對(duì)社會(huì)公眾（個(gè)人或單位）違法行為的法律責(zé)任（第57條）。

綜上可知，《反洗錢法修訂草案》是對(duì)現(xiàn)行《反洗錢法》的重大修改，不但順應(yīng)了大力打擊洗錢、恐怖融資等違法犯罪的國際趨勢(shì)，更是立足實(shí)際國情的務(wù)實(shí)選擇，有利于反洗錢工作的有效開展、防控金融風(fēng)險(xiǎn)，有助于推進(jìn)我國金融業(yè)雙向開發(fā)，深度參與全球治理。

《反洗錢法修訂草案》突顯了將以“規(guī)則為本”向以“風(fēng)險(xiǎn)為本”轉(zhuǎn)變的反洗錢監(jiān)管理念，并予以貫穿始終。其諸多制度突破，不是簡單地給中國金融業(yè)施加更多的監(jiān)管義務(wù)，而是對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理方法論的革新，適合中國國情、符合國際標(biāo)準(zhǔn)以及《三反意見》，擴(kuò)大監(jiān)管范圍，增強(qiáng)懲戒力度，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)、特定非金融機(jī)構(gòu)以及相關(guān)單位和個(gè)人，均有深遠(yuǎn)的影響。

建議金融機(jī)構(gòu)、特定非金融機(jī)構(gòu)以及相關(guān)單位提升反洗錢及反恐怖融資合規(guī)意識(shí)，對(duì)照監(jiān)管要求進(jìn)一步推進(jìn)內(nèi)部合規(guī)制度建設(shè)，改進(jìn)相應(yīng)業(yè)務(wù)流程，完善合規(guī)管理體系，摒棄“打勾式合規(guī)”，確保公司管理層實(shí)質(zhì)性參與到反洗錢的工作中，積極準(zhǔn)備好落實(shí)未來新反洗錢法出臺(tái)后的合規(guī)新要求。