截至2021年7月，我國(guó)企業(yè)在“一帶一路”沿線60多個(gè)國(guó)家簽訂工程合同累計(jì)約43000余份，簽訂合同額約8500億美元，完成營(yíng)業(yè)額約6000億美元。[1] 然而，在國(guó)際地緣政治急劇變化、新冠疫情肆掠全球、保守主義、極端主義、逆全球化等盛行的背景下，“一帶一路”沿線欠發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)政府更迭、東道國(guó)政府違約、征收等政治風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越高發(fā)，國(guó)際工程項(xiàng)目在前述單一或多重風(fēng)險(xiǎn)疊加下，投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、退出等各個(gè)環(huán)節(jié)普遍承壓，工期和費(fèi)用爭(zhēng)議已普遍存在，部分項(xiàng)目甚至面臨合同暫停、合同終止等重大風(fēng)險(xiǎn)。
國(guó)際工程項(xiàng)目干系人中的投資人、項(xiàng)目開(kāi)發(fā)商、業(yè)主、承包商、設(shè)計(jì)分包商、施工分包商、供應(yīng)商、咨詢公司等，對(duì)正在投資開(kāi)發(fā)、擬投標(biāo)項(xiàng)目、履行中的項(xiàng)目該如何未雨綢繆，提早做好戰(zhàn)略預(yù)判和應(yīng)對(duì)，不僅涉及到對(duì)國(guó)際工程項(xiàng)目全生命周期的風(fēng)險(xiǎn)防控，還涉及到項(xiàng)目管理的精細(xì)化，無(wú)論是過(guò)去，尤其是現(xiàn)在和將來(lái)面臨的挑戰(zhàn)，都是國(guó)際工程行業(yè)的熱點(diǎn)和難點(diǎn)。
本文試圖系統(tǒng)總結(jié)政治風(fēng)險(xiǎn)下項(xiàng)目干系人尤其是承包商的應(yīng)對(duì)路徑和方案圖譜，并對(duì)FIDIC銀皮書(shū)2017版合同相關(guān)條款的適用進(jìn)行解讀和評(píng)析，以探求國(guó)際工程項(xiàng)目干系人尤其是承包商應(yīng)對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)具有可操作性的通常范式。
*本文將就一、二兩部分內(nèi)容具體展開(kāi)，第三部分內(nèi)容請(qǐng)見(jiàn)后續(xù)文章。
根據(jù)2021年9月29日，商務(wù)部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和國(guó)家外匯管理局聯(lián)合發(fā)布《2020年度中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（以下簡(jiǎn)稱《公報(bào)》），我國(guó)對(duì)外投資的總體趨勢(shì)體現(xiàn)出以下特點(diǎn):
第一，“一帶一路”沿線國(guó)家投資穩(wěn)步增長(zhǎng)。截至2020年底，中國(guó)2.8萬(wàn)家境內(nèi)投資者在全球189個(gè)國(guó)家(地區(qū))設(shè)立對(duì)外直接投資企業(yè)4.5萬(wàn)家，年末境外企業(yè)資產(chǎn)總額7.9萬(wàn)億美元。在“一帶一路”沿線國(guó)家設(shè)立境外企業(yè)超過(guò)1.1萬(wàn)家，2020年當(dāng)年實(shí)現(xiàn)直接投資225.4億美元，占同期流量的14.7%；年末存量2007.9億美元，占存量總額的7.8%。2013至2020年中國(guó)對(duì)沿線國(guó)家累計(jì)直接投資1398.5億美元。第二，上述對(duì)外承包工程新簽項(xiàng)目的八成集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。截至2020年底，我國(guó)企業(yè)承攬的境外基礎(chǔ)設(shè)施類工程項(xiàng)目5500多個(gè)，累計(jì)新簽合同額超過(guò)2000億美元，已占當(dāng)年合同總額的80%。第三，承包工程數(shù)據(jù)體現(xiàn)出我國(guó)企業(yè)憑借工程承包發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型使其擴(kuò)大海外市場(chǎng)版圖[2]。截止2021年8月統(tǒng)計(jì)相關(guān)數(shù)據(jù)如下表：
| 我國(guó)企業(yè)在“一帶一路”相關(guān)的60個(gè)國(guó)家新簽對(duì)外承包工程項(xiàng)目合同 | |||||
年份 | 新簽對(duì)外承包工程項(xiàng)目合同(份) | 新簽合同額 (美元) | 占同期新簽合同額(%) | 完成營(yíng)業(yè)額 (美元) | 占同期總額(%) |
2015 | 3987份 | 926.4億 | 44.1% | 692.6億 | 45% |
2016 | 8158份 | 1260.3億 | 51.6% | 759.7億 | 47.7% |
2017 | 7217份 | 1443.2億 | 54.4% | 855.3億 | 50.7% |
2018 | 7721份 | 1257.8億 | 52% | 893.3億 | 52.8% |
2019 | 6944份 | 1548.9億 | 59.5% | 979.8億 | 56.7% |
2020 | 5611份 | 1414.6億 | 55.4% | 911.2億 | 58.4% |
2021年度(截至2021.08) | 3266份 | 708.9億 | 51% | 534.4億 | 57.9% |
總計(jì) | 42904份 | 8561億 | 5626.3億 | ||
*以上數(shù)據(jù)源于中華人民共和國(guó)商務(wù)部“走出去”公共服務(wù)平臺(tái)
然而,受國(guó)際經(jīng)濟(jì)低迷的影響，國(guó)際基礎(chǔ)設(shè)施投資熱度減弱，貿(mào)易保護(hù)主義有增無(wú)減，如美國(guó)通過(guò)立法嚴(yán)格要求政府部門(mén)采購(gòu)本國(guó)產(chǎn)品，并對(duì)采購(gòu)他國(guó)產(chǎn)品設(shè)置歧視性條款，各類風(fēng)險(xiǎn)尤其政治風(fēng)險(xiǎn)在逐步增加，國(guó)際工程市場(chǎng)總體承受壓力，現(xiàn)匯項(xiàng)目很少，市場(chǎng)從投融資帶動(dòng)承包進(jìn)入投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)甚至持有一體化階段，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈。部分國(guó)家面臨債務(wù)困境、違約風(fēng)險(xiǎn)加大等不確定因素，特別是拉美、非洲等多個(gè)市場(chǎng)面臨經(jīng)濟(jì)低迷、政府換屆、安全局勢(shì)惡化等挑戰(zhàn)，各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步凸顯[3]。
在眾多風(fēng)險(xiǎn)中，政治風(fēng)險(xiǎn)最為不可預(yù)見(jiàn)、但對(duì)于企業(yè)投資和國(guó)際工程項(xiàng)目的影響最為嚴(yán)重。例如近期阿富汗局勢(shì)動(dòng)蕩，進(jìn)而牽動(dòng)我國(guó)企業(yè)在阿富汗投入的通信、交通等基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目和礦業(yè)投資；緬甸政局混亂，使大量光伏能源項(xiàng)目投資建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)凸顯；幾內(nèi)亞發(fā)生軍事政變使中國(guó)企業(yè)的礦業(yè)投資受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)；巴基斯坦接連發(fā)生針對(duì)中國(guó)企業(yè)的恐怖襲擊、埃塞俄比亞內(nèi)戰(zhàn)涉及到眾多中資企業(yè)、委內(nèi)瑞拉陷入政治紛爭(zhēng)、阿爾及利亞、津巴布韋、蘇丹、安哥拉等國(guó)政府高層發(fā)生震蕩等等，使中國(guó)的投資和中國(guó)的利益受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
由于“一帶一路”及其他市場(chǎng)大多在發(fā)展中國(guó)家，特別是一些高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，如中東、非洲、東南亞、南亞、拉丁美洲，中國(guó)的承包商在開(kāi)拓市場(chǎng)時(shí)不可避免地遇到持續(xù)性和毀滅性的政治風(fēng)險(xiǎn)影響。例如近期阿富汗塔利班引發(fā)的戰(zhàn)亂，此舉想必會(huì)對(duì)我國(guó)企業(yè)在阿富汗的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)產(chǎn)生重大損害，例如:設(shè)備毀損、項(xiàng)目停工等，項(xiàng)目將來(lái)可能面臨停工、索賠乃至未來(lái)參加戰(zhàn)后重建。
由于“一帶一路”及其他市場(chǎng)，我國(guó)參與企業(yè)主要以工程承包為主，故本文擬從承包商的角度進(jìn)行分析，重點(diǎn)闡述政治風(fēng)險(xiǎn)在法律及FIDIC銀皮書(shū)2017版合同下如何定性、定性后產(chǎn)生的衍生的權(quán)利、權(quán)利的主張程序與程序注意事項(xiàng)。探究其遇到政治風(fēng)險(xiǎn)情況下的承包商合同權(quán)利，是否有權(quán)主張暫停甚至終止合同，以及其如何行使該項(xiàng)權(quán)利，通常如何安排和應(yīng)對(duì)替代性爭(zhēng)端解決，比如FIDIC（1999）下的DAB和FIDIC（2017）下的DAAB，從證據(jù)和法理的角度，通常如何為主合同下的訴訟和仲裁進(jìn)行前期準(zhǔn)備工作，此外本文將結(jié)合我國(guó)實(shí)際典型案例分析并總結(jié)出應(yīng)對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)的解決方案。
政治風(fēng)險(xiǎn)的定義豐富多樣，從學(xué)者們關(guān)注的角度來(lái)看，政治風(fēng)險(xiǎn)的定義大致分為:
1. 強(qiáng)調(diào)政治風(fēng)險(xiǎn)是由政治事件或政府行為而導(dǎo)致的不利結(jié)果。Root教授認(rèn)為，政治風(fēng)險(xiǎn)是由政治事件、政府行為所帶來(lái)的一系列千擾；各種政治事件（比如戰(zhàn)爭(zhēng)、政變、革命、沒(méi)收、征稅、交易控制和進(jìn)口限制）發(fā)生的不確定性，并且這種不確定性會(huì)在東道國(guó)的內(nèi)外引起跨國(guó)公司潛在利潤(rùn)和（或）資產(chǎn)的損失[4]；Ko.brin教授[5]從兩個(gè)方面對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源進(jìn)行了定義：其一是東道國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)政策（沒(méi)收，現(xiàn)金返回、限制商業(yè)交易等）給企業(yè)造成的風(fēng)險(xiǎn)；其二是由于東道國(guó)的政治不可抗力（恐飾主義、政變、罷工等）給企業(yè)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)[6]。
2. 強(qiáng)調(diào)政治風(fēng)險(xiǎn)是由商業(yè)環(huán)境的變化和不連續(xù)性而導(dǎo)致的負(fù)面響。Robock教授[7]從“政治的不連續(xù)性”角度提出政治風(fēng)險(xiǎn)是由政治變化引起企業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境出現(xiàn)難以預(yù)料的不連續(xù)性而導(dǎo)致企業(yè)利潤(rùn)受損或其他目標(biāo)受到重大影響[8]。Ting教授[9]將政治風(fēng)險(xiǎn)定義為：由于東道國(guó)政治、政策或者外匯制度的不穩(wěn)定性而導(dǎo)致的環(huán)繞某一國(guó)際項(xiàng)目或企業(yè)的設(shè)定經(jīng)營(yíng)結(jié)果（收入、成本、利潤(rùn)、市場(chǎng)份額、經(jīng)營(yíng)的連續(xù)性等）而產(chǎn)生的非市場(chǎng)的不確定性或變化[10]。
在本文中，結(jié)合上述定義，將政治風(fēng)險(xiǎn)界定為：政治風(fēng)險(xiǎn)是由于政治事件、東道國(guó)的政府或者社會(huì)強(qiáng)力組織（環(huán)保組織、工會(huì)等）的作為或不作為及歧視性的行為，惡化或中斷項(xiàng)目的商業(yè)環(huán)境，進(jìn)而影響到企業(yè)的利潤(rùn)或其他商業(yè)目的的實(shí)現(xiàn)。
政治風(fēng)險(xiǎn)的成因復(fù)雜、影響因素眾多，既可能來(lái)自于東道國(guó)國(guó)內(nèi)，也可能源于跨國(guó)企業(yè)的母國(guó)、第三國(guó)及全球政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響，以及東道國(guó)政府與跨國(guó)企業(yè)雙方的相對(duì)議價(jià)能力。
從國(guó)家層面來(lái)看，政治風(fēng)險(xiǎn)的影響因素主要有：東道國(guó)的政治體制和致權(quán)穩(wěn)定性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、社會(huì)收人和財(cái)富的分配、文化差異和宗教信仰、語(yǔ)言的多樣性，以及政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)等許多因素的影響也受到外部國(guó)際環(huán)境的影響，如貿(mào)易爭(zhēng)端，禁運(yùn)及制裁，東道國(guó)與母國(guó)、周邊國(guó)家及其他一些國(guó)家和國(guó)際組織之間的關(guān)系等。
從行業(yè)層面來(lái)看，不同行業(yè)所面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)也不盡相同，行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)度、成熟度、集中度及其在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的地位也都影響到其政治風(fēng)險(xiǎn)水平的高低。另從微觀層面而言、企業(yè)及項(xiàng)目的特性也都會(huì)影響到其所承受的政治風(fēng)險(xiǎn)水平，如企業(yè)的國(guó)籍、背景和文化，企業(yè)及其子公司的規(guī)模和技術(shù)水平，企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)、國(guó)際化程度和本地化程度，以及企業(yè)與東道國(guó)政府、社會(huì)組織及當(dāng)?shù)孛癖娭g的關(guān)系等都是影響企業(yè)政治風(fēng)險(xiǎn)水平的因素[11]。國(guó)際工程項(xiàng)目本身的一些內(nèi)在特性，如項(xiàng)目的規(guī)模大小、工期長(zhǎng)短、資金來(lái)源、合同條件、技術(shù)和管理的復(fù)雜性等也是影響其政治風(fēng)險(xiǎn)水平的重要因素[12]。
國(guó)際工程項(xiàng)目具有規(guī)模大、周期長(zhǎng)和地域性等特點(diǎn)，其政治風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)出鮮明的行業(yè)特色。通常外在的政治風(fēng)險(xiǎn)與工程項(xiàng)目本身所固有的各種風(fēng)險(xiǎn)結(jié)合，同時(shí)，由于中國(guó)承包商的業(yè)務(wù)主要集中在欠發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，所面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)還體現(xiàn)出鮮明的特色，如：“中國(guó)因素”與地區(qū)沖突、國(guó)際恐怖主義、宗教極端主義相結(jié)合（如巴基斯坦、北非、西非諸國(guó)、阿富汗、蘇丹、緬甸等），“中國(guó)因素”與當(dāng)?shù)氐摹胺慈A排華”情緒相結(jié)合（如印度、越南、菲律賓、印度尼西亞等）；中國(guó)政府與國(guó)有企業(yè)之間不透明的關(guān)系，使得國(guó)有企業(yè)背景被泛政治化；在意識(shí)形態(tài)、文化傳統(tǒng)、宗教信仰等方面的差異；以及對(duì)于中國(guó)企業(yè)的政府介入、國(guó)有所有權(quán)和政治目的；使得中國(guó)的國(guó)際工程承包商面臨更多的制度障礙和更為復(fù)雜的政治風(fēng)險(xiǎn)。下表回顧我國(guó)部分企業(yè)和項(xiàng)目在境外遭遇的政治風(fēng)險(xiǎn)：
| 序號(hào) | 時(shí)間 | 項(xiàng)目簡(jiǎn)況 | 政治風(fēng)險(xiǎn)事件 |
1 | 2003-11 | 格魯吉亞的卡杜里水電站項(xiàng)目 | 因格魯吉亞政局危機(jī)導(dǎo)致工程延誤 |
2 | 2004-06 | 阿富汗昆都士公路項(xiàng)目 | 恐怖襲擊，中國(guó)工人造成11死5傷 |
3 | 2004-09 | 巴基斯坦的高摩贊工程項(xiàng)目 | 人質(zhì)劫持事件 |
4 | 2006 | 緬甸密松水電站項(xiàng)目 | 緬甸存在大量的民族矛盾與地方勢(shì)力，而密松項(xiàng)目恰好處于緬甸中央政府與地方勢(shì)力克欽獨(dú)立軍控制的交叉地帶。2011 年緬甸由軍政府獨(dú)裁統(tǒng)治轉(zhuǎn)變?yōu)橛伸柊l(fā)黨執(zhí)政的民主共和制，以昂山素季為首的緬甸全國(guó)民主聯(lián)盟（簡(jiǎn)稱“民盟”）具備不小的民意基礎(chǔ)。此外，各類非政府組織大批涌現(xiàn)，由此多方政治勢(shì)力為自身利益所進(jìn)行的反對(duì)和干擾成為了密松項(xiàng)目的最大障礙 |
5 | 2007-04 | 埃寨俄比亞索馬里州的油田項(xiàng)目 | 武裝分子襲擊，中國(guó)工人9人死亡 |
6 | 2008-11 | 尼日利亞的拉各斯至卡諾的鐵路項(xiàng)目 | 因政府更迭而暫停項(xiàng)目 |
7 | 2011-03 | 中國(guó)在利比亞的項(xiàng)目 | 利比亞戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致中資企業(yè)大量撤出利比亞市場(chǎng) |
8 | 2012-01 | 蘇丹的烏姆一阿布公路工程項(xiàng)目 | 29人被蘇丹反政府軍劫持，項(xiàng)目暫停 |
9 | 2015-03 | 斯里蘭卡的科倫坡港口城項(xiàng)目 | 斯里蘭卡政府換屆項(xiàng)目停工 |
10 | 2016-09 | 中泰鐵路項(xiàng)目幾度暫停 | 在英拉政府期間、巴育政府期間遭遇政治風(fēng)險(xiǎn)。2016年泰國(guó)舉行新憲法的全民公投，各方政治勢(shì)力存在激烈博弈 |
11 | 2016-05 | 委內(nèi)瑞拉迪那科至阿那科高鐵項(xiàng)目停工 | 政府拖欠工程款 |
12 | 2016-08 | 斯里蘭卡的“海港城”項(xiàng)目幾度停工 | 斯里蘭卡政府于2016年8 月2 日決定，科倫坡“港口城”項(xiàng)目中劃歸中方使用的土地將全部改為租賃99 年，取消之前協(xié)議中20 公頃土地為中方擁有永久產(chǎn)權(quán)的部分 |
13 | 2017-02 | 印度尼西亞雅萬(wàn)隆高鐵瓦利尼隧道停滯 | 印度尼西亞土地征用困難 |
14 | 2018 | 馬來(lái)西亞總價(jià)值220 億美元的東海岸鐵路項(xiàng)目與兩個(gè)石油管道項(xiàng)目因政權(quán)更迭被叫停 | 馬哈蒂爾政府與前總理納吉布政府對(duì)待該項(xiàng)目態(tài)度迥異 |
15 | 2021 | 阿富汗艾娜克特特大型銅礦項(xiàng)目 | 塔利班上臺(tái)導(dǎo)致政權(quán)更迭且有武裝分子從附近塔利班控制的奧帕隆村（Oparon）向礦區(qū)發(fā)射火箭彈，項(xiàng)目面臨很大政治風(fēng)險(xiǎn) |
16 | 2021 | 中鋁幾內(nèi)亞鋁土礦項(xiàng)目 | 幾內(nèi)亞軍方政變導(dǎo)致該項(xiàng)目面臨很大的政治風(fēng)險(xiǎn) |
*律師助理郭韋伶對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)。
[1] 數(shù)據(jù)來(lái)源：商務(wù)部 走出去公共服務(wù)平臺(tái) (mofcom.gov.cn)
[2] 來(lái)源：《2020年度中國(guó)對(duì)外直接投資統(tǒng)計(jì)公報(bào)》, 商務(wù)部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局和國(guó)家外匯管理局,2021年9月
[3] 來(lái)源：《中國(guó)對(duì)外承包工程發(fā)展報(bào)告2019-2020 》，商務(wù)部、中國(guó)對(duì)外承包工程商會(huì)，2020 年11 月
[4]Root E,1972.Analyzing politics risks in international business[J].The Multinational Enterprise in Transition: 345-365
[5] Stephen J. Kobrin is Associate Professor of Management at the Sloan School of Management at M.I.T. His research interests involve the relationship between international business and the political and social environment.
[6] Stephen J. Kobrin ,1978. When does political instability result in increased investment risk[J].Columbia Journal of World Business,13(3):113-122
[7] Stefan H. Robock is R. D. Calkins Professor Emeritus of International Business at the Graduate School of Business, Columbia University. From 1940 to 1954, he worked for the U. S. Government, with four years out during WW II as a Navy Air Intelligence Officer in North Africa, Brazil and Japan. His government work included a five year term (1949-54) as Chief Economist of the Tennessee Valley Authority.
[8] Stefan H. Robock ,1971. Political risk: Identification and assessment[J]. Columbia Journal of World Business,6(4):6-20
[9] Wenlee Ting, Associate Professor of World Business American Graduate School of International Management, Glendale, AZ
[10]Wenlee Ting , 1988. Multinational risk assessment and management[J].New York:Quorum Books.
[11]Charles R. Kennedy ，1988，Political risk management:/A portfolio planning model[J].Business Horizons，31（6）：26-33. Charles R. Kennedy,is an associate professor in the Colgate Darden Graduate School of Business, the University of Virginia, Charlottesville.
[12]Ashley D，Borner J，1987，Political risks in international construction[.Journal of Construction Engineering and management，113（3）；447-467.
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